完善党务公开制度 有效预防权力腐败——兼谈《中国共产党党务公开条例（试行）》的颁布实施

王 利 徐冀宁

2017年12月，《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《条例（试行）》）由中共中央印发并于当月20日起正式开始实施。《条例（试行）》是目前党务公开制度最重要的外在表现，《条例（试行）》的颁布实施是发展党内民主、有效加强权力监督、防止权力腐败的重要举措，更是完善党内制度体系、加强制度治党的重要体现和落实新时代党的建设总要求进而实现全面从严治党的重要一步。在党务公开制度中，公开透明是中心任务，规范有序是根本遵循，明确责任是基本内容，加强监督是直接目的，推进民主是中心理念，而这些元素在《条例（试行）》中均有鲜明体现。

一、公开透明是党务公开制度的中心任务

权力运行的公开透明是加强权力监督的必要条件，也是预防权力异化和权力腐败的重要前提。作为党务公开制度在当前最重要的外在表现，《条例（试行）》总共五章二十七条，其中的二十二条中出现了“公开”一词，“公开”在《条例（试行）》中的关键性地位由此可见一斑。公开透明既在《条例（试行）》中占有关键性地位，同时也是党务公开制度的中心任务。《条例（试行）》不仅规定了党务公开的意义、定义、原则、主要内容、面向范围，而且还规定了公开的程序、方式以及相关的责任追究。它对党务公开的过程和重要意义都作了规定，鲜明地体现了中国共产党之根本性质、根本宗旨和执政理念，对改善党的全面领导、实现全面从严治党有着十分重要的现实意义。

（一）党务的公开透明是中国共产党性质和宗旨的鲜明体现

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队。党的根基在人民，党的唯一宗旨是全心全意为人民服务，党除了广大人民群众的利益没有自身的特殊利益。中国共产党的性质、宗旨就决定了党时刻都要与人民群众紧紧联系在一起而不能有丝毫的脱离群众现象出现，党的各级组织无论规模大小、党员领导干部无论级别高低都应该做到“真心捧在群众前”。这既是党的三大优良作风之一，同时也是党在过去九十余年中不断发展壮大的一条基本经验。群众路线在中国特色社会主义新时代只能继续坚持而不能有丝毫削弱。这就要求党内的一些重要事务，特别是与广大普通党员和人民群众利益紧密相关的事务不能只局限在小的知情面上，而要面向广大普通党员和人民群众进行公开，让大众都“清楚清楚”“知道知道”。只有做好了这项基础性工作，才能更好地做到不脱离群众，才能更好地实现“动员组织人民群众贯彻落实好党的理论和路线方针政策”①中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：1.这一目标，也才能更好地体现并贯彻党的性质和宗旨。

（二）党务的公开透明是中国共产党落实民主执政理念的必要措施

中国共产党是中国的最高政治领导力量，是中国特色社会主义事业的领导核心，中国特色社会主义的最本质特征和中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。中国共产党的领导地位和执政地位不是自封的，而是中国历史和中国人民的郑重选择。权为民所赋，从根本上来讲中国人民是党的执政权的来源和授予者，而党是中国最广大人民根本利益的代表。根基深扎沃土中才能成为万年松，党的执政权的根本来源决定了党必须要始终坚持人民立场、保持同人民群众的血肉联系。而坚持人民立场、保持同人民群众的血肉联系的一项重要内容，就是将民主执政的理念贯彻落实好，真正做到民主执政。民主执政不是抽象的而是有着具体内容，向广大人民群众进行党务公开就是其中一项基本内容。如果人民群众对事关切身利益的相关党务都不了解，则党就不可能很好地实现民主执政。因此，党务的公开透明是党贯彻落实民主执政理念、进一步实现权力本质的必要措施。

（三）党务的公开透明是中国共产党加强全面从严治党的必然要求

邓小平在1957年4月讲到：“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。”②邓小平文选：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994：270.办好中国的事情关键在党，关键在党要管党、全面从严治党。这不是任何人的主观论定，而是由中国共产党的执政地位所决定的。全面从严治党的一个必然要求就是要加强党的制度建设，并将党的制度建设贯穿到党的各项建设之中，而健全党和国家监督体系、让权力在阳光之下和监督网中运行，是制度建设的重要内容之一。没有监督的权力必然会导致腐败，只有给人民群众一个明白才能真正给执政者自身一个清白。因此，要想从根本上消除权力腐败、永葆党的先进性和纯洁性，必须要完善监督制度，从而把权力的运行置于阳光之下和制度笼中。而党务的公开透明正是这样一种加强权力监督的有力之举，这既有利于调动广大普通党员和人民群众的积极性，也有利于党员领导干部逐步养成“乐于在受监督的环境下工作”这一良好习惯。长远来看，这对加强全面从严治党更是有百利而无一害。

二、规范有序是党务公开制度的根本遵循

没有规矩、不成方圆，办理任何事情、处理任何问题都必须要做到规范有序。这既是客观要求也是现实需要，党务公开同样也是如此。作为中国的执政党、一个拥有8900多万名党员的大党，党务公开是必行之举；但是“必行”不等于“乱行”，党务公开也必须要做到规范有序，否则就会导致党务公开的无序化，进而破坏党务公开的正常运行。这就要求党务公开必须要依据一定的原则来进行。作为党务公开制度在当前最重要的外在表现，《条例（试行）》的“准则”部分规定了党务公开应遵循的四条原则，即“四个坚持”——坚持正确方向、坚持发扬民主、坚持积极稳妥、坚持依规依法，党务公开的内容、范围、程序、方式等等都必须紧紧围绕这“四个坚持”而不能脱离这“四个坚持”。总的来讲，这“四个坚持”可以归结为一句话——坚持和完善党的全面领导；具体来讲，这“四个坚持”则体现了以下三对范畴的辩证统一。

（一）“四个坚持”体现了发扬民主与维护集中的高度统一

民主集中制是中国共产党的根本组织原则和群众路线在党的生活中的运用。民主与集中二者互相依存、辩证统一，只有民主基础上的集中才是正确的集中，也只有集中指导下的民主才是科学的民主。所以，既不能只要民主、不要集中，也不能只要集中、不要民主。在《条例（试行）》的“四个坚持”之中，既有“保障党员民主权利”“及时回应党员和群众关切”等发扬民主的内容，也有“坚持维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导”等维护集中的内容。这鲜明地体现了党的民主集中制原则，体现了发扬民主与维护集中的高度统一。党内民主是党的生命，中国共产党需要采取各种措施不断发展党内民主并用之带动人民民主。但是党决不会放弃集中统一的原则，更不会走改旗易帜的“邪路”。党当前所推行的党务公开和当年戈尔巴乔夫所推行的“新思维”中的“公开性”有着本质的区别，其目的不是削弱甚至放弃党的领导，更不是抛弃科学社会主义，而是完善党的领导以更好地坚持党的领导核心地位，更好地坚持和发展社会主义。所以，在推进党务公开的过程中，既要发扬民主又要坚持正确的方向，决不允许党务公开成为削弱党的领导的工具或途径。

（二）“四个坚持”体现了改革与稳定的高度统一

和民主与集中这两者之间的关系一样，改革与稳定同样是一枚硬币的两面。只有变是不变的、永恒发展是客观事物的本质特征。对于一个国家、一个政党来说，改革是永无止境的。正如习近平在党的十九大报告中所讲：“只有社会主义才能救中国，只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。”①中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，2017：17.但是，稳定是改革的基础与依托，如果没有一个稳定的环境，改革要想取得成功是不可能的。故在改革的过程中，必须同时保持大环境的整体稳定而不能超过大环境的可承受度。任何国家、任何地区、任何政党都是如此，如果步子过大过快而忽视了稳定，则极有可能会出现“欲速则不达”的情况。《条例（试行）》的出台，本身是中国共产党推进党内制度改革、完善自身建设、提升自身本领的重大举措，而《条例（试行）》中的“四个坚持”则鲜明地体现了改革与稳定的高度统一：“四个坚持”既明确指出要“发扬民主”“以公开促落实、促监督、促改进”，又明确规定了要“坚持积极稳妥”，指出要做到“一般先党内后党外，分类实施，务求实效”①中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：2.。

（三）“四个坚持”体现了实体正义与程序正义的高度统一

通俗地讲，实体正义就是目标要正确、结果要完满，程序正义就是实现正确目标和完满结果的手段要正当、过程要合理合规。在法治环境下，实体正义与程序正义是相互促进、辩证统一、缺一不可的。实体正义是程序正义的目标，程序正义是实体正义的保证。在处理问题的过程中，既不能只追求实体正义而忽视程序正义，也不能只注重程序正义而忽视实体正义，特别是在当前依法治国的大环境下更是如此。《条例（试行）》体现了党对民主执政的坚持与落实，“发扬民主”是《条例（试行）》中的实体正义，而《条例（试行）》中的“四个坚持”则既规定了要坚持发扬民主，也同时规定了要依规依法，指出要“不断提升党务公开工作制度化、规范化水平”②中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：3.。这就将实体与程序进行了有机结合，反对为了发扬民主而不按规定、不走程序进行党务公开，在制度上防止“乱公开”。由此不难看出，“四个坚持”鲜明地体现了实体正义与程序正义的高度统一，既主张党务公开、发展党内民主，又大力防止无序化。这一特点同时也是《条例（试行）》这部党内法规的整体性特点。

三、明确责任是党务公开制度的基本内容

法规性文件是对制度体系中各相关方面权责关系的调整，有权的同时必然要有责，故在任何的制度中“责任”都是一个不能回避也无法回避的客观存在。“责任”一词有着两个方面的含义：一方面是任务的“任”，即相关方面所必须履行的强制性义务；另一方面是责罚的“责”，即相关方面如果没有履行好自身的强制性义务所必须承担的不利后果甚至惩罚。《条例（试行）》在严格遵循“四个坚持”原则的前提下对这两方面都作了规定，既具体规定了各级党组织（包括其中一些内部机关，如纪律检查机关、办公厅等）在党务公开的过程中所必须履行的强制性义务，也明确指出了如果违反规定并造成不良后果、没有履行好应该履行的强制性义务，则有关党的组织、党员领导干部和工作人员要依规依纪承担相应的不利后果，鲜明地体现了“权责一致”“权责对等”的原则和党务公开制度的规范化，对防止党务公开流于形式具有重要意义。

（一）《条例（试行）》规定了各级党组织在党务公开的过程中所必须履行的强制性义务

关于各级党组织在党务公开过程中所必须履行的强制性义务，《条例（试行）》对党务公开的内容、范围、程序、方式以及监督等方方面面都作了相关规定。第一，关于党务公开的内容，《条例（试行）》规定：“党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严治党责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况，除涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项外，一般应当公开。”③中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：3-4.除此之外，《条例（试行）》还分党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织对各级党组织党务公开的内容进行了规定，具体规定了党的纪律检查机关等应公开的党务内容。第二，《条例（试行）》对党务公开的范围作了规定，根据公开内容的不同划定了向社会公开、向全党公开、向本地区本部门本单位公开、向特定的党组织和党员及群众公开等四个不同的公开范围。第三，《条例（试行）》对党务公开的程序作了规定，规定党的组织进行党务公开应该依照“提出、审核、审批、实施”的程序严格进行。第四，《条例（试行）》对党务公开的方式也作了规定，分别规定了在党内进行党务公开和在党外进行党务公开一般应采取的适当方式，提出要建立或健全完善一系列有关党务公开的制度。第五，《条例（试行）》还规定了对党务公开应进行必要的监督，这就为增强党务公开的实效性、防止党务公开的形式化提供了重要保障。

（二）《条例（试行）》明确了违反规定并造成不良后果将被追责

除了对各级党组织在党务公开过程中所必须履行的强制性义务作了具体规定之外，《条例（试行）》还明确规定对党务公开工作要开展经常性检查和专项督查，特别是明确规定了如果不履行有关党务公开的义务或对相关义务履行不到位将要被追责：“对违反本条例规定并造成不良后果的，应当依规依纪追究有关党的组织、党员领导干部和工作人员的责任。”①中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：11.这就明确了如果违反规定、造成不良后果，则相关组织和相关人员需要对所造成的不良后果担责。虽然由于种种原因《条例（试行）》关于“追责”部分的规定还很简单，没有对追究责任的具体程序、方式等方面作出相对详细的规定，但这至少为相关方面设置了相应的红线和底线，通俗地讲就是明确告知了相关组织和相关人员“如果做不到就要受罚”。

四、加强监督是党务公开制度的直接目的掌握公权力的领导干部是人而不是神，人

性的复杂性特点决定了其必须要接受强有力的监督，对掌握公权力者再大的信任也不能代替对其的监督。而防止权力腐败最好的办法就是加强对权力的全方位监督特别是民主监督，让权力始终在阳光下运行。正如列宁所讲：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都适得其所，担负最适合他的能力的工作。”②李东明.斯大林对列宁党内民主思想的背离与嬗变［J］.理论月刊，2014（9）.在当代中国，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”③中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，2017：16.，党的全面领导地位和党的性质、宗旨都决定了党必须要接受人民的监督，党员要接受人民的监督、党员领导干部这个“关键少数”更要接受广大党员和人民群众的监督。正如习近平在党的十九大报告中所指出：“增强党的自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”④中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，2017:54.建立党务公开制度、推行党务公开不是为了公开而公开，而是为了加强对公权力的监督和制约，故“监督”在党务公开制度中居于“直接目的”之地位。在《条例（试行）》中，“监督”一词虽然仅仅出现了六次，但加强对权力运行的监督、保证权力的运行始终不脱离正确的轨道、防止出现权力异化和权力腐败的现象正是《条例（试行）》的“初心”和直接目的。党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”①中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编［G］.北京：人民出版社，2017：54.而《条例（试行）》将党内民主监督和人民监督进行了有机结合，充分体现了党内监督与人民监督的相互联动，对党内监督和人民监督都有着很大的推进作用。

（一）《条例（试行）》是对中国共产党党内民主监督的加强和促进

党是由一名名党员具体组成的，坚持和发展党内民主不是抽象的而是具体的，从根本上来讲必须要充分尊重党员的主体地位、充分保障党员的民主权利。按照《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》的相关规定，党员享有阅读党的有关文件、参加关于党的政策问题的讨论、对党的工作提出建议和倡议等权利，这些权利概括地说都属于党员民主权利中的参与权和监督权。而广大党员要想科学有效地履行自己的参与权和监督权，还有一个必须具备的重要前提和必要条件，那就是知情权受到保障。知情是参与和监督的必要前提，只有知情权得到了有效的保障才能谈到参与和监督。也就是说在参与和监督之前必须要了解基本情况，如果党员连党组织的一些基本情况都不了解，那就根本谈不上科学有效地参与和监督。在范围上，《条例（试行）》明确规定：“涉及党的建设重大问题或者党员义务权利，需要全体党员普遍知悉和遵守执行的党务，在全党公开；……涉及特定党的组织、党员和群众切身利益的党务，对特定党的组织、党员和群众公开。”②中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.在内容上，《条例（试行）》分别规定了党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织和党的纪律检查机关等一些党的工作部门应该进行公开的具体内容，涵盖了党治国理政的理论、路线、方针、决策部署和对这些落实情况以及党的自身建设情况等方面。在方式上，《条例（试行）》规定在党内进行党务公开一般应该采取召开会议、制发文件、编发简报、在局域网发布等方式。综合来看，《条例（试行）》规定了广大党员应知之“情”的内容和知情的主要方式。所以，《条例（试行）》的出台既是对广大党员知情权的有力保障，从更深的层次上来讲也是对党内民主监督的有力加强和促进。

（二）《条例（试行）》是对人民监督的加强和促进

邓小平说：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”③邓小平文选:第1卷［M］.北京：人民出版社，1994:218.作为中国工人阶级的先锋队和中国人民、中华民族的先锋队，中国共产党的性质、宗旨、作风和工作路线都决定了党必须真心诚意地接受人民的监督。同时，人民享有监督权，也是人民民主专政的国家性质的一个重要体现。同广大党员一样，广大人民群众要想科学有效地履行自己的监督权，也必须要首先知情。如果人民群众连执政党的一些基本情况都不了解，那同样也谈不上科学有效监督。《条例（试行）》在保障党员的知情权基础之上，也保障了人民群众的知情权。除了规定党务公开的具体内容之外，在党务公开的范围方面，《条例（试行）》第8条规定：“领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务，向社会公开。”④中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.除此之外，《条例（试行）》的第3章还规定了向社会公开的具体方式，包括发布公报、召开新闻发布会、接受采访以及在一些新闻传播媒介上进行发布等。这就把与人民群众利益相关的党务公开摆在了人民群众的面前，保障了人民群众的知情权，同样也是对人民监督的有力加强和促进。

五、推进民主是党务公开制度的中心理念

在政治发展历史中，由专制到民主是不可逆转的历史潮流。对于执政者来说，只能顺应历史的潮流前进而不能开历史的倒车，民主可以有不同的表现形态，但是民主本身是不能被拒绝的，中国共产党同样如此。共产党人是不断革命者，中国共产党在追求中华民族独立和中国人民解放的浪潮中诞生，在今天依然要为了中国人民的幸福和中华民族的复兴而继续奋斗。这就要求党必须永葆朝气，而党要永葆朝气与活力必须有十分完善的党内民主和人民民主作为基本保障。毛泽东曾说将民主作为跳出历史周期律的一条新路，并指出只有让人民来监督政府则政府才不敢松懈，只有人人起来负责才不会导致人亡政息。对于政府来讲是如此，对于执政党来说也同样是如此。对于执政党来讲，只有对内保障党员的民主权利、对外保障人民的民主权利并自觉地推进党内外的民主监督，才能有效防止权力腐败，永远保持生机活力，反之则必然会导致腐败堕落、人亡政息。苏联共产党和东欧多国的工人阶级政党最终丧失了政权的一个重要原因，就是忽视了民主政治建设。例如苏联共产党，不仅其领导下的苏联人民的民主权利得不到保障，而且其党内的广大党员的民主权利也得不到保障。最终特权、腐败在党内横行霸道而导致了亡党亡国，从反面证明了“党内民主是党的生命、人民民主是社会主义的生命”这一道理。前车之辙、后人之鉴，新时代中国特色社会主义历史背景下的中国共产党不应也不能再犯苏联共产党当年的颠覆性错误。民主需要由制度体系及其外在表现——法律法规体系进行保障，而《条例（试行）》正是这样一部党内法规。《条例（试行）》这一党内法规的出台正是对党内民主和人民民主的践行、发展和保障。虽然在《条例（试行）》的整个文本中“民主”一词仅出现了六次，但“民主”却是《条例（试行）》的中心理念，当然也是党务公开制度本身的中心理念。建立健全党务公开制度、颁布实施《条例（试行）》就是要在民主这一中心理念的指导下对权力进行监督以使之规范化。而从上文所阐释的《条例（试行）》的主要内容来看，亦不难看出其既体现了“发扬党内民主”，也体现了“推进人民民主”。

这里还需要特别指出的是，这里的“民主”指的并不是那种无序混乱的所谓“大民主”，也不是西方资本主义话语体系下的民主，而是民主集中制中的民主和社会主义民主政治中的民主。这里的“发扬民主”与“加强集中”是相辅相成、辩证统一、不可分割的；这里的“发扬民主”不是要否定党的集中统一领导，更不是要挖掉党的执政根基，而恰恰是要在民主的基础上进行正确的集中以坚持和加强党的全面领导、巩固中国特色社会主义制度，这也是《条例（试行）》的根本遵循之一。因此，不能借党务公开去质疑、削弱党的领导，也不能借党务公开去危害国家安全，正如《条例（试行）》第7条第3款所规定：“党务公开不得危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和国民安全等。”①中国共产党党务公开条例（试行）［M］.北京：人民出版社，2017：4.