中国政策过程中的“双顶层”机制

文/杨龙 蒋欣然

中国政策过程中的“双顶层”机制是指“顶层设计”和“顶层推动”在政策制定和执行中的并用。在本文中，“顶层设计”包括两种含义：一是指中央对国家发展的基本目标和实现路径的总体方案，以及在主要领域对重大问题提出的基本解决方法；二是指政府及其部门或公共机构的最高决策。“顶层设计”的特点是自上而下，在现行政治体制下，重大的政策都是由中央制定，按照党政系统自上而下贯彻执行的，“顶层”一旦推动，通常会产生“牵一发而动全身”的效果。“顶层推动”则表现为中央通过对地方的控制，借助单一制和非地方自治的体制，强力推行国家战略和中央政策。

“双顶层”机制是政策过程中常用的手段，顶层设计发生在政策制定的环节，顶层推动发生在政策执行的环节。“双顶层”机制包括多种实现手段，近期最为突出的手段有三种：一是成立了中央全面深化改革领导小组，加强顶层设计，中央各部委明显加快了政策制定的速度；另两个分别是中央使用督查和巡视，加强顶层推动。

强化双顶层机制的主要表现

（一）以全面深化改革领导小组为首的顶层设计密集出台

中央强化顶层设计的一个最为主要的举措是成立了中央全面深化改革领导小组，由习总书记担任组长。该小组自成立以来，活动频繁，会期基本固定，差不多每个月召开一次，密度远超过其他领导小组。在会议上通过了大量的政策、规划、报告等，一系列深化改革的重大举措陆续出台，直指那些严重影响我国经济社会健康稳定发展的重大问题。在中央全面深化改革小组频繁决策的带动下，党中央、国务院及其部委也纷纷积极决策，政策出台的数量明显增加。

（二）以督查强化顶层推动

督查属于检查的一种，是中国政府常用的工作方法，是一项临时性任务，其成员由抽调的兼职人员组成，工作期限通常不长，重点在于被督查对象的任务落实情况。党的十八大以来中央做出的关于今后改革方向的一系列顶层设计需要全党全国尽快理解，中央出台诸多重大决策需要各部门和各地方迅速执行。为了避免政策执行链条长而产生的迟滞现象，限制地方和部门选择性地执行中央的政策，中央通过督查来进行顶层推动。在政府系统就中央政策执行情况进行的督查中以国务院大督查最具代表性。国务院大督查的发起主要是针对中央政策落实过程中存在的“最先一公里”和“最后一管理”不畅通以及“中梗阻”问题。到2017年，国务院连续4年派出督查组，覆盖面包括31个省区市和新疆生产建设兵团、国务院下属的全部部委、大部分直属机构，其任务是督促和检查部委和地方落实中央重大改革决策的情况。

（三）以巡视形成“高压”

在当代，巡视用于中共的党内监督，通过巡视发现党政机关在工作作风上存在的问题，提出纠正意见。巡视工作的流程是发现问题，提出建议，移交督办。巡视工作的方法包括进行个别谈话、受理群众的来信来访、查阅相关文件资料等。在不张扬、不违法违纪、不引起社会轰动和不影响地方工作的前提下，中央巡视组可以不局限于固定的工作方式，不过分地受到时间的限制，针对具体情况灵活采取各种方法，以了解真实的情况。巡视的目的非常明确，即发现问题，形成震慑，其作用在反腐败、强化中央的权威、确保地方不会出现“懒政”、不以机会主义方式对待中央政策等方面效果显著。经过巡视，地方政府或者下级部门执行中央或者上级指令的动机得以大大强化，巡视起到了明显的顶层推动作用。

强化“双顶层”机制的积极效果

（一）加强了中央层面的决策能力

第一，首现“超级联席会议”。中央全面深化改革领导小组的参与者包括国家层面党政军、人大政协、公检法的负责人，党中央机关的部门负责人，相关中央部委的负责人，相当于一种国家最高权力机关之间的联席会议，使其决策速度明显快于各自分别决策的速度，大大降低决策过程中的协调成本。有党的领导作为其合法性来源，便于强力推进其决策。

第二，领导小组机制得到提升。不同于一般的临时性任务型组织，全面深化改革领导小组是国家领导体制内部各个最高权力机关之间的协调机制。在集体领导下，为最高领导人定期见面提供了一种新的机制，有助于密切相互间关系，增进信任，便于形成共识。全面深化改革领导小组因改革的需要而长期存在，功能涵盖面宽，具有“准”实体的特征，未来有可能制度化为中国政治体制的组成部分。

第三，中央的改革决心迅速扩散。在“压力型”体制的作用下，党中央工作部门、国务院及其部门，直接感受到了中央领导层全面深化改革的决心，从而加快了本部门的决策速度。伴随着反腐败力度不断加大，如何避免官员不作为、治理懒政和怠政，成为国家吏治的新课题。在中央加强顶层设计的压力下，部门的责任意识增强，一方面，在中央的率先垂范下，各部门积极作为；另一方面，如果部门不积极作为，没有主动履职，官员们就会被问责，也使得部门加快了决策速度。

（二）督查明显提高了中央政策的落实情况

第一，督查直指被督查对象的要害问题。督查组成员来自国务院办公厅或部委，他们与被督查的部委业务对口或者业务接近，熟悉被督查对象的工作，便于督查组快速发现问题，“一针见血”地触及被督查对象的短处和痛处，实现了国务院设定的“发现问题”这个核心的督查目标。

第二，突破“自己监督自己”的局限性。国务院在督查过程中引入的第三方评估机构，通常为科研机构或人民团体，如国家行政学院、中华全国工商业联合会等。这些机构独立于督查组，与被督查对象既没有行政联系，与政府及其部门也没有直接利益关系，有利于发现一些“政府内部监督碰触不到、不敢公开的问题”。外部机构介入评估也有助于逐渐形成一支专业化的督查队伍，使得督查的内容和程序逐步规范化和科学化。

第三，以问责和回访巩固督查效果。国务院大督查与以往的专项督查不同，增加了问责和回访环节，强化了督查的威慑功能。通过问责，对督查中发现问题的责任人给予党纪政纪处分。督查结束后，国务院再组织回访督促调研组，对整改进展情况“回头看”。回访环节的设置可以巩固督查的结果，避免被督查的部门和地方为了应付督查做表面文章，把整改当作临时措施。

（三）巡视强化了下级执行上级政策的动机

第一，保持“高压”，严管干部。巡视的对象明确为主要领导干部，巡视的目的是发现问题，巡视的要求是限期整改，最后通过“回头看”检查整改效果。通过巡视内容的不断扩展，巡视的功能被不断强化，彰显了党中央全面从严治党的决心，对干部形成了震慑，成为顶层推动的政治手段。

第二，强调维护中央权威的自觉性。巡视工作的重点最终确定在“政治巡视”，其核心是检查下级党政干部是否与中央保持一致。巡视中检查领导干部是否具有“看齐意识”，就是监督其对待中央的态度。巡视是一种从态度上进行的顶层推动，从个人行为动机方面督促干部履职尽责，戒除党员干部的“懒政”倾向。通过巡视，不仅可以维护中央的权威，还起到了长效的顶层推动作用。

第三，特别设计的制度加大了巡视的威力。巡视组由上级党委派出，只受派出机构领导，不接受同级党委的领导，可以有效地解决“一把手”监督难的问题，使得反腐败工作在“打老虎”方面取得了突破。上级党委对巡视组实行垂直领导的制度安排具有一定程度的异体监督的性质，有利于提高巡视的效果。中央巡视组实行了“三个不固定”，使得原来巡视组和对象之间固定的监督关系成为不确定的监督关系。在定期的常规巡视之外，还增加了专项巡视，可以根据需要临时组织。这几个“不固定”最大限度地“隔离”了监督者与被监督者，可以避免巡视安排的信息泄露，防止在巡视过程中掺入人情因素，影响巡视的效果。同时，也巧妙地结合了任务的确定性与任务执行的时空不确定性，有效保持了巡视的威慑作用。

使用双顶层机制应该注意的问题

（一）加强顶层设计需要注意的问题

第一，避免顶层设计被泛化。这几年各个层级的领导都注重顶层设计，不仅政府及其部门，事业单位和企业等也都在搞顶层设计。实际上并不是每个层级、每个单位都需要顶层设计。顶层设计，顾名思义应该由最高决策层完成，随着行政层级的降低，需要顶层设计的事情越来越少。严格意义上讲，部门的政策也不能算顶层设计，顶层设计是政府整体性的工作，部门只是执行政府整体性工作的一部分职能，不需要做全面的总体性设计。

第二，避免把强调顶层设计作为过度集权的借口。近年来，强调顶层设计已经成为地方或部门加强集中领导，集中使用或分配资源的一个缘由。政府及其部门把顶层设计看作是一种新的领导方式，自我托大，自封为顶。另一方面，这种思维定式还导致了下属的“懒政”倾向，习惯于等待上级的决定，主动作为的积极性削弱，甚至推卸政策责任。如果过于依赖顶层设计，可能忽视决策的民主性，忽视下属的决策能力。避免过度集权的方法是中央与地方各司其职：中央的优势在于对全局情况的把握，顶层设计的任务由中央承担；地方的优势在于其“在地”，了解下层的具体情况，地方在执行中央顶层设计的时候，进行自己的“中层设计”或“低层设计”。

第三，避免“为了决策而决策”的形式主义。顶层设计被泛化以后，各级政府以及事业单位都明显加快了自己辖区或管辖范围内的决策，政策出台的数量明显增加，有盲目追求决策速度和决策数量，不重视政策质量的苗头。同时也给地方和下级政府与部门造成新的负担，即执行任务过重。地方政府也紧跟中央的政策，加快出台本地政策。有的部门决策前忽视调研，闭门造车，结果制定的政策脱离实际，不具有可行性。有的地方政府急于落实中央的精神，在还没有“吃透”中央政策的情况下，就忙于制定地方政策，结果出现政策“乌龙”现象。有的政策过于复杂，执行难度大，导致执行者难以理解，也影响执行速度和效果。因此，新政策出台需要注意如何顺利执行，而不是仅仅满足于政策出台。

第四，避免规划过多过滥。一是各种规划明显增多，二是五年规划多。此外，不仅层层搞规划，而且各个部门也搞规划，造成重复规划、交叉规划，甚至规划“打架”。规划不是越多越好，低层级的政府、小规模的单位的任务主要是执行上级政府的规划和政策，分解上级的规划，把顶层设计具体化，本地化。如果低层级政府忙于自己的规划，就容易忽视了上级规划的落实任务，出现“只有规划，没有计划”的现象，使得规划成了并不打算真正执行的蓝图。

（二）加强顶层推动应该注意的问题

第一，督查宜定位于临时性任务。督查的对象只适合于专项工作，即某项急需落实的，或必须详细落实的任务。日常性工作不需要专门的督办。本文中分析的国务院大督查属于重大专项督查，也不是经常性工作。在几次大督查取得明显效果的激励下，督查工作常态化的提法频繁出现。实际上目前来自外部的督查针对的是重大政策的落实情况，属于“一事一议”的事务，该政策过程完成以后，督查的任务即结束，因而不适合常态化。如果将临时性的督查常态化，相当于政策执行程序里增加了督查环节。督查不能代替政策执行，最有效的执行还是依靠已有的行政体系。

第二，督查可以补政策执行力不足的“短板”。督查对于政策执行来说是一种辅助手段。在某些特定情况下，需要快速推动一项政策，或者是政策执行中遇到下级的某些阻力，借助督查人员的权威性，督查安排的“突然性”，形成对下级的震慑，以利于政策的执行。在其他情况下并不需要临时性的督查，而是遵循正常的政策过程，借助通常的执行手段。

第三，避免强化职责同构现象。中国的纵向府际关系里一直存在“职责同构”问题，导致上级与下级、中央与地方间的分工不清，职责重复，浪费行政资源，降低行政效率。但是，双顶层机制运行的体制要求恰好与纵向府际关系里的职责同构相吻合，特别是“顶层推动”的进行，借助“条条”自上而下地推进中央的政策最为有效。在“条条”系统下，上级与下级的职责范围相同，下级是上级部门的“腿”，必须执行上级的命令。同时，“职责同构”也方便上级对下级的督查与检查。职责同构是我国长期实行计划经济的遗产，一时还难以彻底改变，只能尽量避免其缺陷。我们在使用双顶层机制的时候，由于其强化了职责同构问题，应该限制其使用的范围和时间。

第四，注意巡视与日常工作的衔接。根据中央的规定，每一届党代会都要对全部党的组织机构进行一次巡视，巡视巡察制度“横向全覆盖、纵向全链接”。常规巡视工作包括诸多环节，这些程序完成至少需要半年时间，且每五年要进行一次。而专项巡视则可以根据需要随时安排。由于增加了工作任务，各级党组织在人员编制、工作程序等方面，都需要根据巡视的要求进行安排。今后巡视实现常态化，其他相关制度需要做相应调整，制定相关的配套制度。另外，巡视组在被巡视地区和单位巡视的时间短，人力有限，在巡视过程中收集到的大量信息需要进行汇总和处理，一些关键信息需要移交处理给相关部门。这些事务工作量大，对程序的要求很高，交接的时间很紧，对于党内的各个部门来说都是新的任务。因此，巡视组如何与纪检法等监督部门的监督工作配合协作，还处于摸索阶段，下一步需要尽快补上相关的制度建设。

结语

双顶层机制的有效性是国家能力的表现。顶层设计的能力体现的是国家的“建制性权力（infrastructural power）”，表示国家能够对社会进行战略性引领；顶层推动能力对应的是国家的“渗透能力（penetrative capacity）”，即“进入社群并能与人民直接互动的能力”。在面对严重发展危机的时候，在面临重大转折关头的时候，能否果断应对，并且带领社会渡过难关，走上正确的发展道路，是国家能力的重要标志。

但是，双顶层机制不是国家能力的全部，也不是体现国家能力的唯一手段。双顶层机制只适用于“倒逼”情景，适用于改革重大关口，适用于需要克服改革阻力的情势下。强化双顶层机制只是发生在特殊阶段，一旦过了这个阶段，不宜再强化。双顶层机制只适于需要政府系统执行的，而不是需要企业和社会执行的中央政策，只有这类政策“顶层”才能够推动。避免双顶层机制过度使用需要理清政府与市场的关系，解决政府仍然管得太多的问题。顶层设计的任务完成以后，不能再事事都搞顶层设计。双顶层机制的使用始终应是正常政策过程的补充。