经济增长动能转换的财政政策研究

文/马海涛 高珂

（马海涛单位系中央财经大学，高珂单位系山东省人民政府发展研究中心；摘自《财经智库》2018年第2期）

我国经济增长动能转换的政策演变及内涵分析

经过改革开放四十年的发展，我国的综合国力明显提升，人民生活水平极大改善。新常态下，我国仍然面临如何实现经济新旧动能转换的难题。察势者智，驭势者赢。十八大以来，习近平总书记对经济发展新常态做出了重大判断，并明确了经济发展新常态的九大特征。之后习近平总书记又提出以五大发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的社会经济改革，坚持稳中求进工作总基调不断推进社会经济发展。习近平总书记的一系列经济思想是国家治理的创新，展示了中国特色社会主义政治经济学的理论光芒和领导人智慧。2015年10月18日，习近平总书记接受路透社采访时指出“中国经济发展进入新常态，正经历新旧动能转化的阵痛，但中国经济稳定发展的基本面没有改变”。自此“新旧动能”开始出现在国家领导人讲话中，并被反复提及。2016年政府工作报告中有三处提及“新旧动能”，2017年政府工作报告中有两处“新旧动能转换”。2017年1月国务院办公厅印发了我国培育新动能、加速新旧动能接续转换的第一份文件。动能转换是国家治理的创新，是中国特色社会主义政治经济学的创新，更是中央政府对我国经济发展阶段的正确深刻判断。

在新常态下，我国经济持续健康稳定发展的关键就是要找到经济增长的新动能。新技术、新产业、新业态、新模式等新生产力就是我国经济增长的新动能。传统动能主要是要素驱动和投资驱动。传统动能过分依靠资源和能源消耗、过分依赖投资刺激以及出口大量低附加值的劳动密集型产品。旧的粗放型的发展方式代表我国经济发展的传统动能。它在拉动经济的同时，也带来发展质量和效率不高、效益不好等一系列问题。就当下我国经济而言，单纯靠传统动能拉动，难以保证经济中高速增长、难以推动产业迈向中高端水平。我国必须加快培育新动能，以新动能的发展对冲传统动能的衰弱。但是新动能代替传统动能需要一定的时间来完成转换，当下仍需注意防止传统动能过早过快衰减。经济增长动能转换的过程既是一个阵痛的调整过程，又是一个充满希望的升级过程。在经济增长动能转换的过程中，新动能与传统动能之间并非是割裂的、二选一的。在培育和发展新动能的同时，也要注重改造提升传统动能，使之焕发新的生机与活力。经济发展遵循一定的规律。充分发挥了传统动能的潜力，经济发展就会遇到瓶颈问题。这时需要挖掘经济增长的新动能，突破现有困境，实现经济新旧动能接续转换。

经济增长动能转换应该与时代改革紧密相连，这个过程需要坚持“稳中求进”，积极推进供给侧结构性改革，深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。这个过程应充分发挥创新的引领作用，推动新技术、新产业、新业态、新模式快速成长，以体制机制创新促进经济发展，大力扶持现代服务业、战略性新兴产业等，积极推进供给侧结构性改革，努力打造经济增长的新动能。

我国经济增长动能转换的必然性可行性分析

我国经济运行有一定的规律性，不同阶段的新旧动能转换不是在一夜之间完成的，而是存在一个过程。改革开放近40年的发展成就了我国经济快速增长的奇迹，但传统的粗放型的发展方式也带来了一些经济发展问题。进入新常态的中国经济，下行压力不断增大、系统性风险隐患不断积累，可归咎于周期性因素和结构性因素的共同作用，但其根本还是结构性矛盾，包括有效供给不足与低效产能过剩并存、实体经济流动性过小与虚拟经济流动性过大并存等。面对这些新问题，必然要用新的办法去解决。面对日益衰减的旧动能，必然要用新动能去替代。

第一，当前供给侧结构性改革背景下，我国经济正逐渐从要素驱动向创新驱动转变，经济的内生变量在发生变化。在一些传统的生产资源如劳动力、资本、技术、土地等对经济的拉动力在减弱同时，必然要以要素新供给来提升全要素生产率。这也是经济增长的新动能。实现经济增长新旧动能接续转换就要提高生产资源要素的供给效率和供给质量，进一步发挥创新在经济增长中的作用。第二，当前供给侧结构性改革背景下，我国经济的外生变量在发生变化，需要实现制度新供给、结构新供给和政策新供给，进而解放和发展生产力，实现经济增长新旧动能转换。结合我国经济的现实情况，实现经济增长新旧动能转换是必然的，合理的，更是可行的。

我国经济增长动能转换过程中的两个实施机制

我国的工业化和现代化进程，在20世纪70年代后期重启。农耕时代、工商资本时代、金融资本时代、科技资本时代这些西方发达经济体两三百年走完的路，我国只用了四十年左右的时间。我国之前的传统的经济数量型增长模式已经不再适合现在的发展，需要向质量效益型模式转变。约束我国经济增长的因素由短期因素转为长期因素，由需求因素变为供给因素。我国经济增长动能转换的过程中应该坚持两个实施机制。

一是长期和短期相结合的经济增长动能转换实施机制。我国过去经济发展过分依靠需求政策对经济结构的优化，过分注重需求政策刺激经济短期增长的效果，过分倚重需求政策对经济增长的刺激。在新常态下，经济增长需要通过寻求新动能来推动。只有积极发掘新动能，实现新旧动能转换，才能克服旧动能给经济发展带来的内外部约束。从我国的实际情况来看，更多的是要依靠结构转化、改革深化，特别是新技术、新产业、新业态、新模式等新生产力来为经济有质量的增长提供新动能。在新常态下，需要以新生产力推动经济增长，最大限度地发挥社会主义制度的优越性，强化政府的综合配套改革，跨越原有的障碍，使新的全方位改革能够成为经济增长动能转换的核心。在新常态下，经济增长需要更加注重供给政策的作用，供给政策在短期、中期和长期对经济增长都具有效果。特别是在长期中，供给政策效果更为显著。长期和短期相结合的政策更有利于经济新旧动能转换。

二是供给侧和需求侧相结合的经济增长动能转换实施机制。我国经济的根本问题是经济结构的问题。而结构优化最基本的动力在于技术、产品等供给侧的创新，不然投资没有标的，消费没有目的，出口没有竞争力。第一，劳动力结构动能转换实施机制方面。在我国经济发展方式转变中要完善劳动力结构优化机制，提高劳动力素质，促进经济发展方式转变。第二，资本结构动能转换实施机制方面。资本是经济增长的必要条件，没有物质资本存量的增长就很难有经济的增长。在新常态下，我国经济发展动力需要从物质资本驱动向人力资本和知识资本驱动转变。另外，在经济增长动能转换中应优化投资主体结构和供给主体结构，改变过分依赖政府投资的情况，加强社会投资对经济的拉动力。第三，技术结构动能转换实施机制方面。技术是经济增长的重要推动力和制约因素。应该由依靠投入传统生产要素促进经济增长向依赖技术进步和创新转变。

支持新旧动能转换的财政政策

2013年党的十八届三中全会在明确“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标的同时，提出了“财政是国家治理的基础和重要的支柱”的重要判断，充分彰显出财政在国家治理现代化之中的地位与作用。鲁昕（2014）指出，我国关于财政定义的变革大致经历了三个阶段。一是从新中国建立到改革开放之前属于生产型财政阶段，二是从改革开放到十八届三中全会召开属于服务型公共财政阶段，三是从十八届三中全会至今属于治理型现代财政阶段。马海涛（2014）将财政定义为：财政是国家或政府为了满足公共需要而进行的收入和支出活动，是国家治理的基础和重要支柱。财政的特征表现为四个方面：一是财政是以国家或者政府为主体的行为；二是财政通过收入和支出活动来调节社会分配关系；三是财政的目的是满足社会公共需要；四是财政是国家治理的基础和重要支柱。

财政政策随着社会生产方式的变化而不断发展变化。新一轮实施的积极财政的内涵在不断变化，具体体现在：一是从控制总量型的财政政策向促进结构调整的财政政策转变，二是从单纯的经济政策向经济社会政策转变，三是财政政策要对供给侧结构性改革提供支持，降低企业税费负担、保障民生等。鲁昕（1997）指出，经济发展的本质是结构质变，并在质变过程中实现结构的成功的转变，财政作为调控经济的重要工具在结构转变过程中应有所作为。马海涛（2006）指出，财政政策在构建和谐社会、调节社会分配关系、促进公平正义的过程中具有不可替代的作用。财政收入为中国社会建设提供了财力保障，财政政策转型为社会发展创造了良好契机。

我国经济发展现在处于一个非常关键的时期。这个时期经济增长动能能否顺利转换，决定了我国未来十年、二十年的经济形势。这个阶段是我国从中等收入国家向高收入国家跨越、改革开放向纵深全面发展的关键时期，宏观调控环境越来越复杂，保持经济持续稳定增长面临巨大压力。借鉴过去的财政政策操作经验，今后我国应从多方面着手完善财政政策调控措施。

第一，强化对政府债务风险的管理。虽然短期内我国财政风险仍处于可控局面，但并不代表未来的财政风险仍然可控。根据财政部披露的数据，截至2016年末，中国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%，中央政府纳入预算管理的债务12.01万亿元。我国政府债务仍然存在风险，为积极财政政策增添了变数。

第二，减税降费的同时注意防范财政赤字的问题。2016年政府工作报告强调减税降费。2016年中国全面实施“营改增”取得较好效果（高珂等，2017），当年减税规模达5700亿元人民币。2012年至2017年，中国财政赤字率1.5%、2.1%、2.1%、2.4%、3%、3%。2016年赤字规模2.18万亿，2017年赤字规模2.38万亿。为了避免陷入财政赤字泥潭，减税同时应该适当调整财政支出的方向、适当削减财政支出。

第三，从注重物质资本投入向人力资本投入转变。我国经济增长传统动能就是要素驱动和投资驱动，过去投资对我国经济增长起到了重要的推动作用。但是这种发展方式已难以为继，需要转变认识，从注重物质资本投入向人力资本投入转变。财政政策中支出政策可以加大人力资本投资，加大对就业培训、教育、科技、医疗卫生等具有较强公益性领域的投入力度，增强经济增长的内生动力。

第四，创新财政支出方式。近几年我国财政收入增速出现较大回落。与此同时，教育医疗、公共卫生、环境保护、社会保障、社会服务支出呈刚性增长状态。在“两头夹击”之下，已不能保证财政收支平衡，必须要创新财政支出的方式。可以加大政府采购服务的比例，例如建立就业培训平台，政府购买培训服务而不是自己提供培训；公共融资方面充分利用PPP模式，放开对某些民间资本进入领域的限制等。

第五，注重顶层制度设计，关注政策的实际效果。决策者在制定财政政策时，需要准确判断经济运行态势的变化，灵活选择政策搭配，不断提高财政政策调控的针对性和有效性（高珂等，2018）。比如，完善中期预算编制、注重年初预算与中期规划更紧密地衔接，提高预算管理质量；建立财力与事权相匹配的、科学的分级管理体制；提高一般性转移支付比重，规范专项转移支付管理，提高税收返还的激励性效果；科学设计公共服务均等化的范围及标准；建立与生态文明相融合的绿色财税体制；加强预算的绩效管理等等。

第六，加强财政政策、货币政策等政策之间的协调配合。不同的政策工具，其作用机制、约束机制、适用条件、灵活性以及政策效果等均存在区别，不同的政策之间也会相互影响。这时需要提高财政管理水平，重点完善预算制度、国债发行管理制度和国库集中支付制度，建立财政部、一行两会的磋商机制，加强财政政策、货币政策以及其他政策之间的协调。在新常态下，需要搞好各种宏观政策搭配以提高宏观政策调控效果，努力实现经济新旧动能转换。

结论与启示

当下中国经济正面临着新旧动能转换的关键时刻，投资、出口对经济的拉动力不断减弱，劳动力、土地等要素价格不断走高，环境、资源的约束不断收紧。我国如何破解当下难题，实现经济新旧动能接续转换，既是时代之问，也是历史之责。经济增长动能转换是国家治理的创新，更是中央政府对我国经济发展阶段的正确深刻判断。实现经济增长新旧动能接续转换是必然的，也是可行的。动能转换的过程中应坚持长期短期相结合的经济增长动能转换实施机制以及供给侧需求侧相结合的经济增长动能转换实施机制。我国经济增长动能转换是在供给侧结构性改革这个大的时代背景下进行的。推进供给侧结构性改革一方面要加快淘汰落后产能、消化过剩产能，另一方面要推动传统动能、尤其是实体经济的转型升级。在“三期叠加”的时代背景下，我国经济问题的主要矛盾是经济结构性问题。目前，我国经济存在结构性过剩与结构性短缺并存的问题，呈现出“两少一多”，即低端产品供给过剩、高端产品和公共产品供给不足的局面。社会民众对高品质教育、医疗、食品等的潜在需求非常旺盛，从供给侧完全可以激发这些受抑制的需求。我国不是需求不足，而是有支付能力的需求不足，应当进一步调整收入分配结构，健全社会保障体系，提高居民有支付能力的需求。我国经济增长动能转换的过程中，既要强调供给又要关注需求，既要发挥市场在资源配置中决定性作用又要发挥政府作用，既要解放和发展生产力又要注重完善生产关系。

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要的支柱”的重要判断，充分彰显出财政在国家治理现代化之中的地位与作用。我国财政定义经历了从“国家分配论”到“公共财政论”，再到“国家治理论”多次变革。财政在改革和发展中的作用日趋多样化、全方位，财政的内涵是随着时代变化不断变化的。经济发展的本质是结构质变，并在质变过程中实现结构的成功的转变，财政作为调控经济的重要工具在结构转变过程中应有所作为。财政政策要对供给侧结构性改革提供支持，降低企业税费负担、保障民生等。借鉴我国过去的财政政策操作经验，今后应从多方面着手完善财政政策调控措施：强化对政府债务风险的管理；减税降费的同时注意防范财政赤字的问题；注重物质资本投入向人力资本投入转变；创新财政支出方式；注重顶层制度设计，关注政策的实际效果；加强财政政策、货币政策等政策之间的协调配合等。

改革开放的新征程正向未来延续，努力实现经济新旧动能转换，定能共同见证中华民族的伟大复兴。