关于南海合作机制化建设的探讨

文/杜兰 曹群

（杜兰系中国国际问题研究院美国研究所助理研究员，曹群系中国国际问题研究院海洋安全与合作中心副研究员；摘自《国际问题研究》2018年第2期）

南海属于半闭海，根据《联合国海洋法公约》（下称《公约》），闭海或半闭海沿岸国在行使和履行《公约》所规定的权利和义务时应互相合作。推动南海沿岸国合作，将南海建成和平之海、友谊之海、合作之海，不仅是履行《公约》和联合国2030年可持续发展议程的义务，也对推动“中国－东盟命运共同体”建设具有重要意义。当前，南海局势总体趋稳，推进海上务实合作正当其时，应该在现有合作基础上，探讨合作的机制化建设，使相关合作行稳走远。

南海合作的进展

多年来，地区国家对推动南海合作，尤其是建立合作机制安排，曾进行积极的尝试。早在1990年印度尼西亚即发起非官方地区对话平台“处理南海潜在冲突研讨会”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South China Sea），其主要成员为南海周边国家和地区，宗旨是在南海问题上寻求协商对话和促进南海地区信任措施建设。进入新世纪以来，该机制影响式微，出现难以为继的局面。

2011年中国与东盟国家通过“落实《南海各方行为宣言》（DOC）指导方针”。在落实DOC联合工作组机制下，中国与东盟成立了“海洋科研与环保技术委员会”，推动海洋科研、环境保护、防灾减灾、能力建设等低敏感领域的务实合作。部分东盟国家间开展小多边海上合作。此外，“东亚海洋协调结构”（COBSEA）和“东亚海洋环境管理合作伙伴”（PEMSEA）虽并非直接涉及南海，但对南海合作有一定影响。

中国一直积极推动与东盟国家在南海务实合作，合作逐渐呈现出双多边同时推进、多领域同时开展的新局面，合作领域也逐步扩展至海洋经济合作、科研与环保、海上互联互通、共建海洋联合实验室等。在双边层面，2009年，中国与马来西亚签订了海洋科学与技术合作协定；2012年，中国与印尼两国签署了《海上合作谅解备忘录》，成立中印尼海上合作基金，并联合建立了“比通联合海洋生态站”；2013年，中国与越南成立海上共同开发磋商工作组，加大北部湾湾口外海域工作组和海上低敏感领域合作专家工作组工作力度；中国与菲律宾海上合作停滞多年后开始重启，双方同意在南海争议海域合作开采能源，并启动渔业、油气、海洋科研与环保、政治安全等技术工作组。

在多边层面，2011年中国设立中国－东盟海上合作基金用于南海科学考察、环境保护、航行安全和搜救、跨国犯罪等。2014年，中国和东盟签署《灾害管理合作谅解备忘录》。2016年8月，中国与东盟国家审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》两份成果文件。2017年11月，东盟各国与中国通过了《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017—2027）》，强调有关各方将在不损害各方立场的基础上研究或进行相关合作活动。

总体来看，南海地区合作务虚多，务实相对较少；环境、科考、灾害救助等低敏感合作多，资源、政治、安全等高敏感领域合作少；双边或泛多边合作多，沿岸国间合作较少，特别是聚焦南海沿岸国的合作机制几乎不存在。因此，在推动南海合作过程中，除拓宽领域外，尤其要重视南海沿岸国合作机制化建设。

南海合作面临新机遇

南海仲裁案后，南海形势总体趋缓，中国与菲律宾等东盟声索国关系也大为缓和，这为南海沿岸国开展合作提供了新机遇。

（一）南海合作氛围空前浓厚。随着菲律宾提起的南海仲裁案“闹剧”落幕，相关各方开始回归理性。菲律宾总统杜特尔特就任以来选择将南海仲裁案裁决置于一旁，转而对华示好，寻求与中国发展合作关系。以菲为代表，大多数南海声索国都有意调整政策，积极重回对话协商解决争端渠道，为进一步推进南海沿岸国务实合作创造了良好氛围。

（二）“南海行为准则”（COC）磋商的稳步推进，将为南海务实合作提供“规则”和“秩序”上的保证。2017年8月，中国－东盟外长会通过了COC框架文件，11月，李克强总理倡议正式宣布中国和东盟国家启动COC案文磋商，得到东盟国家广泛欢迎。COC可在海上信任措施建设领域寻求突破，在危机管控方面提供各方都能接受的制度性安排，有利于保证南海的长期和平稳定，成为“维护南海和平的‘稳定器’”。COC磋商是各方不断缩小分歧、建立互信的过程，其对南海合作将起到积极的促进作用。

（三）“21世纪海上丝绸之路”建设将助力南海合作。2017年6月发布的《“一带一路”建设海上合作设想》明确，未来将推动产业对接与产能合作，鼓励与沿线国民间组织开展海洋公益服务、学术研讨、文化交流、科技合作等活动。中国设立的中国－东盟海上合作基金、中国－印尼海上合作基金、丝路基金等将对重大海上合作项目提供资金支持。可以预见，随着“21世纪海上丝绸之路”的推进，中国与东盟南海沿岸国之间在经济、人文、环境保护等领域的合作将得到更多的政策和资金支持。

（四）各国智库大量研究成果为南海合作提供了智力支撑和舆论准备。多年来，国内外关于南海合作的研究成果丰硕：一是集中在对南海合作领域的探讨，包括渔业管理、环境生态保护、非传统安全合作等领域；二是提出南海可借鉴世界其他海域合作经验，如在渔业合作上可借鉴地中海、加勒比海，在建立合作机制方面可以借鉴北极理事会模式。相关研究相当于为南海合作做了前期调研和可行性分析。此外，国内外学者都指出了南海沿岸国开展合作的义务和迫切性，对凝聚各界合作共识起到了有益的舆论引导作用。

推动南海合作面临的挑战

开展南海合作虽存在诸多有利条件，但也面临一些挑战。

首先，南海争端固有的复杂性阻碍合作的推进。南海争端牵涉六国七方，既包括领土主权争端，也包含海域划界争议，复杂敏感，在较长时期内难以彻底解决。当前各国皆未改变其既有权利主张。在南海争议海域的合作必然涉及权益分配比例问题（有的还牵涉有关国家国内法律），各国“过度”的民族主义情绪和舆论也可能影响合作协议的达成。

其次，中国与地区国家间互信赤字问题短期难以消除。随着中国的快速崛起，在东南亚地区影响力的不断提升，有些南海声索国焦虑感明显上升，对中国的信任赤字不断加大，国内“恐华”民族主义情绪也普遍高涨。南海周边国家一方面希望搭上中国高速发展的“便车”，另一方面又担心经济上依附于中国，将令其在政治安全等议题上丧失主动权。此种长期存在的信任赤字问题，制约南海务实合作向深层次推进。

再次，美日等域外大国对南海声索国的拉拢和挑拨。美国将南海问题作为牵制中国崛起的重要抓手，积极加强与越南、菲律宾、印尼等南海声索国的政治安全合作，并在各种多边场合挑起南海议题。美国在南海频繁开展“航行自由”行动，显示出将继续深度介入南海问题。日本在南海问题上积极配合美国，推动南海问题国际化、司法化，同时向菲律宾、越南等国提供海上装备援助或培训。美日还拉拢印度推进地区互联互通，如美国提出“印太经济走廊”构想，日印提出“亚非增长走廊”计划，皆似意在与中国的“一带一路”倡议进行竞争。

最后，南海周边国家的国内政治变数很大，不利于长期稳步推进南海务实合作。越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国内部对政府的对华政策都存在不同声音，给政府制定友好合作政策造成压力。如菲律宾国内对杜特尔特的外交政策存在分歧，国内精英层和军方难以改变亲美意识形态，总统与国防部就南海问题不时出现矛盾表述。地区国家普遍在经济上依赖中国，在安全上依赖美国，其所谓的大国平衡外交时常导致其在南海合作问题上的摇摆。

国外合作经验

南海区域制度化合作并非没有经验可循，其他地区的闭海或半闭海合作经验都可以作为南海沿岸国合作的借鉴。以海洋环保为例，目前世界上闭海或半闭海相关合作存在三种制度性合作模式：第一，分立模式，对不同的海洋合作问题构建各自独立的法律制度，如北海区域；第二，综合模式，对所有的海洋环境问题一并立法予以规制，如波罗的海区域；第三，综合与分立结合模式，即框架公约加议定书的海洋环境保护制度，如地中海和加勒比海区域。在2017年博鳌亚洲论坛上，时任外交部副部长刘振民就呼吁借鉴与南海相似的其他闭海或半闭海地区沿岸国合作机制，“在防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究、海上航行安全等领域进行具体的、务实的、机制化的合作”。

北极模式可以为南海合作提供有益的借鉴和示范。北极理事会是北极国家处理北极事务的政府间论坛，始于保护环境的共同目标，促使北极各国开展合作研讨。北极理事会的成功经验主要包括：第一，北极国家建立了区域意识，树立了“北极是北极国家的北极”这一观念。虽然存在争议和斗争，共同的身份认同一定程度上增加了互信，促进了合作。第二，北极理事会排除了敏感的安全和政治议题，将工作职责限制在促进可持续发展和环境保护上。第三，建立在软法之上，使用科学的语言，以科学方法解决环境污染问题，来自世界各地的研究者、科学家参与到北极合作中，有助于缓和潜在的摩擦或冲突。第四，限制成员国名额，这有利于营造更好的合作氛围，且参与成员国较少使理事会的意愿更难遭到公然违抗。美国学者沙克尔福德（Scott J. Shackelford）认为，北极理事会成功开展了环境治理，缓解了地区紧张局势，也提高了地区国家的北极意识，各国也应鼓励和推动南海地区国家创建南海理事会。

地中海沿岸国家的环境、渔业合作经验同样值得借鉴。总体上，地中海国家之间隐约存在着某种“默示协定”，暂不宣布专属经济区或其他自成一类的海域。在海洋环境保护方面，地中海国家于1976年缔结了《保护地中海免受污染的公约》，制定了有关地中海环境保护的一般原则和组织框架。在渔业管理方面，地中海的渔业一般委员会（GFCM）由之前建议性、行政性的渔业组织演变形成，增强了执行力和决策性。GFCM有一套完善的管理措施，对非法的、不报告的、不受管制的（IUU）捕捞予以有力打击。在合作推进过程中，法国、意大利等大国在制定规则、破解集体行动困境方面则发挥了重要作用。

从各国合作普遍经验来看，首先，海洋合作应遵循《公约》等国际法，在合作的具体实践中又不必囿于《公约》所明示列举的议题，应寻求合作的最大公约数。其次，合作应从低敏感领域入手。《公约》规定的“闭海或半闭海”区域合作指向渔业合作、海洋环境保护和海洋科考三个方面，在某种程度上也就是考虑到这三个领域敏感度较低，属于沿岸国家共同关切，容易达成合作意向。

关于推动南海合作机制化建设的思考

加强沟通协商、推进南海合作一直是相关国家的共识，问题在于如何推进与加强合作。在2017年博鳌亚洲论坛年会上，中国外交部副部长刘振民清晰地阐述了中国对于建立相关合作机制的构想：“南海沿岸国应积极借鉴世界其他地区的成功经验，在不妨碍各自主张的前提下，可以发起并创建相关合作机制，为增进互信、加强合作和分享利益搭建一个有效的平台。”

在当前南海紧张局势降温的有利条件下，地区合作机遇大于挑战。各国应抓住机遇，推动南海合作，从各沿岸国的共同关切和共同利益出发，探讨建立合作机制的可行性和实施路径。在合作机制建设中，沿岸国可加强对南海的共同管理，发掘海洋经济合作潜力，并增加政策的透明度和可预测性，深化互信，为最终通过谈判和平解决南海争端创造有利环境。

（一）转变意识，展现合作的政治意愿。南海各国政治制度、意识形态的差异及包括主权问题的争议并不是阻碍合作的必然因素，关键还在于寻找各方的共同关切，以共同的利益促进合作的开展和深化。从其他海域合作经验看，在政治互信不足、争议尚未解决的情况下，各方也可以开展非传统安全领域的合作，最重要的是拿出合作的政治意愿。各国需要凝聚共识，合理主张海洋权益，善意履行《公约》义务，并避免国内的民族主义情绪成为功能性合作的障碍，从而为南海合作创造良好的政治氛围。

（二）从海洋环境保护和渔业领域着手推动合作。鉴于南海地理条件和管辖权争议的复杂状况，在重大分歧悬而未决的情况下，在该地区推动合作需要由易到难，从海洋环境保护、渔业资源管理、人道搜救等低敏感或高共识领域入手，分阶段完成合作目标，最终建立相关领域完善的合作机制。低敏感领域的合作或将产生一种“溢出效应”，催生在其他领域的合作。如在渔业合作领域，近期目标可以是合作调查鱼类资源的现状以及总允许捕捞量，制订区域渔业合作管理基础方案；远期目标是在条件成熟时设立区域合作管理委员会，负责制定共同的南海渔业政策。

（三）充分发挥现有机制的平台作用。南海地区已有一些相关合作机制，如落实DOC高官会和联合工作组机制，该机制下成立了“海洋科研与环保技术委员会”。另外还有一些联合国环境保护署的海洋合作平台，但功能较为零散且影响力有限。南海沿岸国可考虑推动并达成一项有关低敏感领域合作的框架公约，将已有的双边和多边合作整合纳入区域合作结构体系中。有东南亚学者认为，中方提出建立南海沿岸国合作机制是一个很好的倡议，但建议不要另起炉灶，而是选择南海已有机制继承并扩大。

（四）将建立南海合作理事会作为努力目标。国际上已提出不少关于南海环境安全合作机制的倡议，但遗憾的是大多未能付诸实践。可考虑成立南海合作理事会作为长期目标，将其打造为一个由南海沿岸各国通过友好协商促进合作的政府间论坛，推动和加强区域内经济、环保等领域的务实合作。南海理事会的组织可主要包括主席国、成员国和观察员国。主席国一职可由各成员国每两年轮流担任。成员国应为南海争端声索国（中国、越南、马来西亚、文莱、菲律宾和印度尼西亚）。

南海理事会成立初期可由每一任主席国设立一个秘书处，时机成熟后可设立永久秘书处，也可考虑设置环境生态保护、渔业资源管理、可持续发展、信任措施建设等方面的工作组。理事会还应设立“南海合作与发展基金”，提供机制性的资金来源保障。关于南海理事会的具体操作，早期阶段可仿照北极理事会的成功经验，以软性法律为基础，先签订声明或备忘录。理事会所有决定应由高官会议讨论决定，并由所有成员国达成一致方能通过。若条件允许，各成员国，在协商一致的基础上，可视情给予申请加入南海理事会的地区外国家以永久观察员国、正式观察员国或特殊观察员国的地位，观察员国不得有决策投票权。