环境治理中次生风险问题研究

2018-11-18 01:00徐建华
中国国情国力 2018年3期
关键词:天然气群体政策

◎徐建华

环境问题是我国现阶段最受关注的问题之一。这种关注来自社会、政府和市场等多个方面。其中,政府对环境的关注体现在多个层面。在国家宏观规划层面,越来越多的环境指标以约束性指标的形式被列入国民经济和社会发展五年规划纲要,特别是在“十三五”规划中,关于大气和水环境质量的要求都被列为约束性指标。在立法层面,关于环境和资源的法律越来越健全,全国人大常委会于2014年发布了《中华人民共和国环境保护法》的修订版,在包括环境监管模式、执法力量和赋予公众参与的权利等多个方面进行了完善。近年来,全国人大常委会还制定和修订了其他与环境和资源保护有关的法律,包括但不限于2013年修订的《渔业法》,2016年修订的《固体废物污染环境防治法》《野生动物保护法》《节约能源法》,2016年发布并于2018年生效的《环境保护税法》,2017年修订的《海洋环境保护法》等。规划和法律的执行需要通过具体的政策来实现,而思虑不周的政策可能带来次生问题,即旨在解决一个问题的政策却带来另外的问题。本文拟就这一现象进行探讨。

次生风险的特点与现象展示

在风险治理领域有这样一类现象,旨在降低一项风险的政策却又带来新的风险。通常人们将拟应对的风险称为目标风险,将为应对目标风险而制定的政策带来的新的风险称为次生风险。

1.次生风险的特点

研究风险权衡问题的专家约翰·格雷厄姆和乔纳森·威纳根据目标风险和次生风险的特点以及承担目标风险和次生风险的人群的特点,将应对目标风险而又带来次生风险的现象分为四大类。

(1)风险抵消。在这类现象中,目标风险和次生风险是同样的风险,承担目标风险的群体和承担次生风险的群体是同一群体。如广泛用天然气替代煤以降低温室气体二氧化碳的排放,其目的是降低温室效应,但是天然气的主要成分甲烷是比二氧化碳制暖效应更强的温室气体。当天然气在开采和运输过程中发生的泄露达到一定比例后,用天然气替代煤的政策在应对温室效应方面可能会起到反作用,降低了二氧化碳的排放却增加了甲烷的排放,最后的净效果是温室气体排放的增加。

(2)风险转移。在这类现象中,目标风险和次生风险是同样的风险,但是承担目标风险的群体和承担次生风险的群体不是同一群体。如大城市制定激励政策大力发展电动汽车,以降低机动车尾气排放带来的大气污染,进而降低大气污染给当地居民带来的健康风险。但是,电动汽车消耗的额外的电是由其他煤炭资源丰富的地方的电厂提供的,产生额外的电所带来的污染留在电厂所在地,会加剧电厂所在地的大气污染,额外的污染带来的健康风险由电厂所在地的居民承担,这就造成了污染以及健康风险的转移。

(3)风险替代。在这类现象中,目标风险和次生风险是不同的风险,但是承担目标风险的群体和承担次生风险的群体是同一群体。如为保护大气臭氧层,国际社会制定了关于淘汰臭氧层耗损物质的公约《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。灭火剂哈龙是一种臭氧层耗损物质,被列入淘汰计划,其替代物质之一是全氟烷基化合物,但是全氟烷基化合物后来被证明是持久性有机污染物,用它替代哈龙本质上就是风险替代。

(4)风险转换。在这类现象中,目标风险和次生风险是不同的风险,而且承担目标风险的群体和承担次生风险的群体也是不同的人群。如为缓减草原生态退化保护草场制定了草场承包责任制、实施了草地生态建设项目,而为了执行这些政策建设的防护网围栏却会给长距离迁徙的草原动物带来风险,危及生物多样性。

2.现象展示

本文用2017年冬季广受关注的“煤改气”政策来展示在公共领域旨在制定政策解决目标问题却可能会带来次生问题的现象。“煤改气”字面意思是用天然气替代煤作为燃料,但是在我国并不是尽可能多地用天然气替代煤,这是由我国化石燃料的资源禀赋决定的。我国的煤炭储量相对丰富,石油和天然气的储量相对贫瘠。虽然天然气比煤清洁,但是将大部分的燃煤用天然气替代并不现实。我国的“煤改气”政策主要是将散烧煤改为天然气。已有研究表明,民用散煤的使用是冬季大气污染的重要源头,所以煤改气的一项重要内容是将民用散煤用天然气替代。

为了治理大气污染,国务院于2013年9月发布了《大气污染防治行动计划》,提出了到2017年要实现的具体大气质量目标。该行动计划还给出了十条实现目标的指导性措施,被称为“大气国十条”。国务院与各省(自治区、直辖市)人民政府签订了大气污染防治目标责任书,将目标任务分解落实到了地方人民政府和企业。将重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标,构建了以改善环境质量为核心的目标责任考核体系。

自2013年《大气污染防治行动计划》发布以来,各地积极采取措施降低大气污染物的排放。到2016年底,京津冀地区细颗粒物的浓度比2012年下降了33%,提前实现了到2017年细颗粒物浓度下降25%的目标。然而,2016年北京市细颗粒物的年平均浓度值为每立方米73微克,距离2017年底实现细颗粒物浓度降到每立方米60微克的目标存在差距。2017年初,环境保护部、国家发改委、财政部、国家能源局以及北京、天津、河北、山西、山东和河南省(市)政府联合下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《简称(方案)》,地理范围覆盖了京津冀大气污染传输通道的城市,包括北京和天津2市以及河北、山西、山东和河南的26个城市,即“2+26”城市。《方案》对各类污染源的治理作了部署,其中包括实施冬季清洁取暖重点工程,即用天然气或者电替代煤。从局地看,用电替代煤取暖有助于降低污染物排放,理论上用其替代煤作为燃料不失为一种控制大气污染的好策略。

2017年,煤改气工作紧锣密鼓地进行了大半年。进入冬季后,多地爆出煤改气后遇到的问题。首要的问题是出现“气荒”,用户安装了天然气使用设施,民用燃气供应却得不到保障。很多报道分析了“气荒”的原因,可以总结为四个方面:一是2017年天然气供给比预期要少,多个本该2017年到位的气源并没有到位;二是在治理大气污染和调整能源结构的双重大背景下,不仅农村民用燃气需求增加,城市燃气需求、工业燃气需求、发电燃气需求等都有不同幅度的增加;三是多地超额完成煤改气任务,即实施煤改气的用户要多于预期的数目;四是我国实施民用气和非民用气价格双轨制,一些城市的燃气公司以民用气的名义申请天然气然后用于非民用用途,赚取差价。针对“气荒”问题,环保部于2017年12月4日向京津冀及周边地区“2+26”城市下发了《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》。

煤改气政策旨在用天然气替代散煤,改善大气环境质量,然而在实施过程中却带来了次生的问题。这里面既有风险替代的问题,也有风险转换的问题。清洁的取暖方式降低了室内外空气污染带来的健康风险,但是匆匆安装的天然气设施可能会给这些用户带来安全风险,这就出现了风险替代的问题。天然气需求量的扩大如果增加了我国天然气对外依存度,则会增加国家安全隐患,这就出现了风险转换的问题。

成因和对策

1.成因

约翰·格雷厄姆和乔纳森·威纳在美国的政治、经济和文化背景下,在《环境与健康领域的风险权衡》一书中对制定政策解决一个问题而又带来次生问题现象的成因作了分析。他们认为这类现象产生的表面原因是在政策制定的过程中没有把政策可能带来的次生风险纳入考虑范围。但是这类现象的发生还有着深层次的原因。

(1)在政策制定的过程中,受次生风险影响的群体没有充分发出自己的声音。可能的原因包括:他们获取信息的意识和途径有限,并不知道政府正在制定的政策,更不会意识到政策可能给自身带来的影响;他们发声的意愿和途径有限,即使意识到政策可能给自身带来影响,但是也不了解表达意见的合法渠道;他们可能知道表达意见的渠道,但是受困于集体行动的逻辑,不愿意站出来表达自己的意见。

(2)社会的发展使得政府部门的分工得以细化,每个部门都有自己的职责范围。各个部门在制定政策时往往聚焦于自己部门要解决的问题,而忽略政策可能在其职责范围之外出现问题,如果带来的次生问题在其职责范围之外,那么很可能被忽略。甚至,在同一个部门内部分工的细化也会导致政策的碎片化,并最终导致解决一个问题又带来另外的问题。

(3)政策的作用主体对政策的响应方式超乎政策制定者的预期。如推广节能灯泡的使用旨在节约能源,间接减少大气污染物的排放,但是推广节能灯泡后,单位时间耗电量减少,人们开灯的时间却可能会变长,结果可能是能源没有节约,大气污染物的排放也并没有减少。

(4)其他原因。如政策制定者对政策执行者和各个利益相关方的行为预判不足,导致政策制定者所制定的政策思虑不周等。

2.对策

针对决策者在政策制定过程中没有将政策可能带来的次生风险纳入考虑的问题,最直接的解决之道就是完善政策制定过程,通过制定规章制度明文要求政策主导机构在制定政策时开展次生风险的识别和权衡工作。政策的分析和设计是专业性比较高的工作,需要专业领域知识也需要对政策过程的理解。

短期看,一是通过制定规章要求政策制定者在开展次生风险的识别和权衡工作时,需要就如何组织团队承担分析任务以及如何开展次生风险的识别和权衡给出指南。二是在关于如何开展次生风险的识别和权衡的指南中,列出应对目标风险而又带来次生风险问题产生的深层次的原因,逐项进行对照分析。三是要求将分析结果在政策制定前的某个阶段进行讨论,邀请次生风险承担者的代表或者代言人加入政策制定讨论过程之中。

从长期看,需要更为根本的改变。一是在公务员体系的培训课程中,培育公务人员的“次生风险”意识以及以全局视野分析问题的能力。二是改善现有的政治生态和激励机制,保证在执行政策的过程中有健康的政治理性,降低政策目标在执行过程中被层层放大的可能性。三是对立法、行政和司法部门的机制体制进行改革,以使得次生风险能够在政策制定过程中被纳入考虑。

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