全球经济治理机制变迁与中美方案的历史考察

文/李由

冷战后西方国际关系主流思想中的国际机制理论经历了从现实主义一统天下到新现实主义、新自由主义和建构主义“三足鼎立”的演变。国际政治经济格局和主导思想的嬗变导致冷战后全球经济治理机制经历了阶段性发展，中美两国成为当前全球经济治理机制中的核心角色。2008年国际金融危机爆发后，两国的国际金融地位发生了相反方向的变化，形成了截然不同的有关全球经济治理的美国方案和中国方案。

关于国际机制理论的西方国际关系主流思想阐释

国际机制这个概念于20世纪70年代引入国际关系领域。约翰·鲁杰将国际机制定义为“被一些国家所接受的一系列相互预期、规则和法规、计划、组织实体和财政承诺，并据此进行组织化能量和财政义务的分配”。国际关系学界对国际制度的研究可以分为三种思想流派。

（一）以权力为基础的新现实主义理论

作为美国金融霸权的理论基础，该理论坚持认为行为体之间权力资源的分布，尤其是合作产生的利益分布（关心相对收益），对在争端领域出现并维持有效的国际制度以及由此导致的制度的本质都有着强烈的影响。查尔斯·金德尔伯格引进了政治学中的有效政府论，提出“大国应该承担起维护国际市场的责任”。国际领导的真空和国际公共产品供给不足相结合对世界各国都是灾难性的。新现实主义认为国际政治环境是无政府状态和外生的，国家是理性的、单一的行为体，总是追求其自身权力和利益的最大化。根植于无政府状态的新现实主义认为，由于无政府性是高度稳定的，因此冲突成为国家间关系的基本事实和根本特征，国际合作则是脆弱和有限的。国家之间开展经济交往时，强调相对收益，只关心其竞争者的收益。在现实主义学者眼里，以规则为基础的国际合作是不稳固的，而只有大国才既有能力又有责任领导国际经济体系，如第一次世界大战前的英国和第二次世界大战后的美国。20世纪70年代，新现实主义的霸权稳定论盛极一时，之后却未能得到现实的有力印证。

（二）以合作与利益为基础的新自由制度主义理论

20世纪70年代中期，布雷顿森林体系崩溃，美国金融霸权出现相对衰落，非国家行为体涌现，发达经济体在既有国际货币体系下持续合作，跨国经济联系没有减少反而日益增加。在此背景下，新自由主义脱颖而出。

新自由制度主义理论重新界定分析性概念“相互依赖”，提出国际相互依赖关系中的“敏感性”和“脆弱性”。新自由主义在倚靠现实主义理论的同时试图超越它。在无政府的国际社会中，民族国家是理性的利己主义者，只关心自己的绝对收益。在此基础上，新自由主义加入国际制度理论，将国际制度定义为有关国际关系特定议题领域的，政府同意建立的，有明确规则的制度。强调国际制度对国家行为的规范和制约，帮助（利己的）成员国协调配合以避免共同的次优结果，同时让各个国家意识到它们在维护现有制度上存在着共同利益，即使最初建立制度的因素已经不再起作用。国际制度具有汇聚各国政府的行为预期、提供信息沟通的渠道、改善信息的质量、减少信息的不对称性、降低交易成本、赋予行动和政策的合法性、协调和调整各国政府的政策和行动以及减少不确定因素等功能，因此，它得出与新现实主义完全不同的均衡结果。国际机制确立后，霸权国的存在对合作的开展并不是必需的，没有霸权的合作也是可能的，即使霸权衰弱，国际机制仍能维持并推动合作。在无政府状态下，民族国家或其他行为体可以创造条件进行国际合作，通过建立具有约束性的国际机制，控制和解决各种全球性问题，冲突从而被抑制。新自由制度主义的实质是通过维持霸权国建立的国际机制延续西方联盟的稳固合作，通过这种合作保护霸权，这是美国霸权衰落的产物，符合西方中心论的思路，在西方主导的国际金融领域得心应手。

（三）以认知、教化、沟通和身份角色为基础的建构主义理论

亚历山大·温特将社会学和哲学引入国际关系研究，试图在理性主义和反思主义之间开辟中间道路。建构主义运用社会学研究方法分析国际政治，对理性主义模式发出挑战，应用“社会人”代替“经济人”作为分析基础。该理论考察国际体系文化对国家身份和利益的建构作用，认为无政府状态是各行为体在国际社会实践活动中建构出来的，本身具有多种内在逻辑，不仅仅是敌对冲突的，强调国家行为由国家身份和利益而决定。因此，国际合作完全可行，国家有能力建构出趋于合作的国际政治文化。国家产生自我认知和外交政策目标的过程由决策者的原则化或因果性信念形塑，信念体系改变会引发政策改变，国际社会各行为体如何在国际机制中建构共同利益关系是关键。主体间实践活动形成主体间共识，主体间共识形成文化，国际体系单位在社会实践的互动中建立起来的多种文化结构，即霍布斯式文化结构、洛克式文化结构和康德式文化结构。

不同的角色结构主导着不同的体系文化。霍布斯式的国际体系是在民族国家出现之前的一种自然状态，霍布斯式文化对应敌人角色，在人类社会历史中已经成为过去式。威斯特伐利亚体系建立后，对应竞争者角色的洛克式文化主导国际体系，各国的首要目标不再是维护自身生存、消灭对方，而是尊重彼此之间主权和尊严，在有限的互信和共识基础上，形成国际制度和国际法。康德文化对应朋友的角色结构，内在逻辑是“人人为大家，大家为人人”。国家间关系既不是“敌人”，也不是“竞争者”，遵循着“非暴力”和“互助”原则，基于信任的基础，建立起新型合作发展的国际制度。作为理想中的国际体系模式，并不是当今国际社会中的主流。

全球经济治理机制的美国方案

冷战后，在以美国为首的西方发达国家的主导下，在推进全球经济治理和经济全球化的过程中，先后形成了三个主导性国际机制：布雷顿森林体系、G7以及G20。

（一）全球经济治理的第一阶段

二战后，以美国财政部的“怀特计划”为蓝本，在美国主导下建立了布雷顿森林体系。该体系确立了“双挂钩”机制，实行固定但可调整的汇率制度，由此形成以美元为中心的资本主义世界货币体系。国际货币基金组织作为布雷顿森林体系正常运转的中心机构，承担“监督国际汇率、提供国际信贷、协调国际货币关系”三项主要职能，构建了战后国际货币体系的基本秩序，维持着这一体系的正常运转。国际复兴与开发银行（后被称为世界银行）提供中长期信贷来促进成员国经济复苏，逐渐成为发展中国家最大的信贷资金提供者。无论是国际货币基金组织还是世界银行，其背后都依靠强大的美国财政部，因为它的黄金储备是世界第一。

布雷顿森林协议为世界经济和全球金融体系带来了渴望已久的持续稳定，成为各国能够迅速复兴的关键力量。战后国际货币体系的良好运转对全球经济治理发挥了重要作用，然而，由于资本主义发展天然的不平衡性、美元本位制的固有缺陷以及国际收支调节机制的缺失等因素，导致全球经济治理机制的难以维系。美元危机多次爆发后，1971年8月，尼克松政府实行“新经济政策”，拒绝履行布雷顿森林体系规定的美元兑换义务，标志着二战后以美元为中心的国际货币体系瓦解。布雷顿森林体系崩溃后，作为体系遗产的国际货币基金组织和世界银行仍作为重要的全球治理机制发挥作用。

（二）全球经济治理的第二阶段

从20世纪70年代开始，美国在国际上推行新自由主义的经济学理念。新自由主义强调的是一种全球资本主义化，即以超级大国为主导的经济、政治和文化的全球一体化。美国积极倡导以市场自由化为导向的一系列理论，成为西方国家制定游戏规则、主导经济全球化的基本原则，并经过美国财政部和国际货币基金组织、世界银行、七国集团和其他国际金融组织等平台具体实施。美国凭借其在信息技术革命中大获全胜的优势地位在全球推销“华盛顿共识”。于是，放松管制和全面开放成为国际金融实践的主导思想。

然而，金融自由化带来的不是预期中的经济繁荣。由于各经济体相互依赖程度加深，金融自由化的推进导致大规模热钱进行投机性跨国流动，让全世界面临着巨大的系统性金融风险，金融危机频发，暴露出全球经济治理体系对于新兴经济体利益维护方面极其薄弱和公共供给不足。面对危机不断的状况，全球经济治理虽然难有突破，但还是产生了一定变化。国际货币基金组织增加了对中长期经济增长的考虑，从发展融资领域对受援国微观层面的关注；世界银行支持借款国进行金融结构改革和政策调整；关贸总协定被世界贸易组织取代，将发展中国家纳入正式的、全球多边的国际规则和制度性安排中，实现世界贸易自由化的目标。另外，G7吸收俄罗斯扩展为G8，但在国际经济新规则的塑造中特别是在针对全球金融问题方面的决策，俄罗斯并没有得到会员国地位应有的实际话语权。

（三）全球经济治理的第三阶段

经历长达30多年的跨度，G7作为“经济联合国”在后布雷顿森林时代垄断了全球经济和金融事务的治理权，包括中国在内的广大新兴国家一直在国际金融事务中处于边缘位置。1999年，在亚洲金融危机惊魂甫定之时，为促进全球金融和货币体系的稳定，G20构想横空出世。美国金融风暴席卷全球，暴露了经济全球化条件下自由市场经济的固有弊端和深层次结构矛盾、不合理的国际经济秩序，标志着西方主导下以私有化、市场化、自由化为特征的全球经济治理模式的破灭。从首届G20脑峰会的参会成员构成可以看出，在巨大的国际压力下，全球经济的核心治理机制实现了由发达国家主导的水平型经济治理模式进入到南北方经济对话的新阶段。之后，历次G20峰会都将宏观审慎政策纳入公告文件，为推动世界经济复苏及国际金融体系改革做出重要贡献，成为世界经济领域内对话合作的主要平台，是当前世界经济金融治理中最富影响力的多边机制。G20成员涵盖面更广，代表性更强，成为兼顾发达经济体和发展中经济体不同地域利益的治理平台。据官方统计，G20涵盖了67%的全球人口，60%的国土面积，国内生产总值占全球的90%和全球贸易额的80%。从G8转向G20，增强了全球经济治理机制中发展中经济体的代表性和话语权。

全球经济治理的中国方案

（一）“共生、共享、共治”理念的提出

在当前世界经济增长动力不足、金融市场动荡的形势下，许多全球性问题需要各国之间的共同治理才能有效解决。当代世界是一个各种矛盾的混合体，而当前物质力量领域的变化和观念领域出现的一些共识，正在积聚着对共生型国际体系生成有利的因素。在国际发展的新形势下，既要规避新自由主义全球化本身的风险，又要避免保护主义泛滥，还需兼顾不同经济体的需求，这就要求世界各国群策群力，献言献策，协商合作，共谋发展。习近平在20国集团杭州峰会上指出，和衷共济、和合共生是中华民族的历史基因，也是东方文明的精髓；要建设各国共享的“百花园”，以共赢为目标，推动各国多方位多层次的共享，实现共同的长期繁荣；要以平等为基础，加强各国的沟通与协调，照顾彼此利益关切，通过共治实现共生和共享。

（二）全球经济治理机制的中国方案

第一，对既有全球金融制度的认知与改造，主要涉及国际货币基金组织、世界银行和G7机制的改造，主要改革内容是关于投票权（份额权）和人事权等组织治理的结构性改革。应按照新兴市场国家在全球经济中的比重，增加其份额与投票权，提高广大发展中经济体在国际舞台上的话语权，改变美国的“居高临下”和欧盟的“过度代表化”。

第二，推动新兴市场国家经济合作机制的建立与运作。“金砖五国”机制，作为新兴市场国家合作的代表性经济机制，始终将推动完善全球经济治理体系作为合作的核心内容，努力在贸易、货币、金融等领域提出符合新兴市场国家特点的新倡议。当前，金砖国家关于全球经济治理的合作，已经形成多层次架构，实现从“务虚”向“务实”的跨越。“金砖五国”治理平台的成功运作，标志着长期以西方发展主导世界的全球经济治理格局被打破。

第三，推动G20取代G7成为全球经济治理的核心平台。鉴于G20机制内东西方力量的平衡，全球治理开始从“西方治理”向“西方和非西方共同治理”转变。国际金融博弈实质是全球治理体系主导权之争。从组织结构上看，既有的国际金融机制已不再适应当前的经济全球化和金融化的发展态势。2008年金融危机改变了全球金融力量的对比，中国、印度及其他亚洲新兴经济体，可以利用全球产业大分化、大改组的时刻，通过G20机制找到新的发展机会。

第四，推动支持“一带一路”倡议的国际金融机制设立。2014年成立的丝路基金，是中长期开发投资基金，重点是为“一带一路”发展进程中提供投融资服务。未来丝路基金的总量应达到4000亿美元左右，有利于外汇储备投资的多元化。2015年成立的亚洲基础设施投资银行是首个由中国倡议设立的多边金融机构，是具有政府间性质的亚洲区域多边开发机构，由各成员国出资，以贷款业务为主，重点支持基础设施建设，促进亚洲区域的建设互联互通化和经济一体化的进程。此外，“一带一路”倡议相关金融机制的设立对推进人民币国际化战略具有重大意义，将推动人民币首先成为亚洲区域内的核心货币，进而为人民币国际化提供重要契机。

结语

战后的全球经济治理机制发生了阶段性变化。美国秉持霸权稳定论的理念，通过经济实力和美元货币霸权独占全球经济治理机制的创设权。之后，以美国为首的西方世界在“华盛顿共识”的话语霸权下，将G7作为全球经济治理的重要平台。2008年金融危机后，G20机制崛起，推进由西方国家主导的水平型经济治理模式进入到南北方经济对话的新阶段，成为被国际社会广泛接受的全球经济治理的最重要的平台。

中国摒弃以往国际社会单纯从权力和利益得失的角度设立国际机制的理念，从“共生、共享、共治”的思想高度思考、推动全球经济治理和国际经济体系的变革。中国广泛联合发展中经济体，积极推进既有全球金融机制改革，提高发展中经济体的国际地位。同时加强与新兴市场国家经济合作，努力推动“一带一路”倡议的国际金融机制设立。一系列全新的经济治理平台又将倒逼既有经济治理机制的改革。中国在既有制度框架下努力“改制”，在不对抗现有通用规则的前提下积极“建制”，推动和引导着全球经济治理机制朝着更加公平、合理和有效的方向发展。当前，中美两国已经成为全球经济治理的核心角色，新旧方案的较量将对未来全球经济治理的格局产生深远影响。