扩展信访工作功能 高效化解涉外矛盾纠纷为建设中国特色自贸港营造公平统一的营商环境

文｜戴青云

今年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。这是在中国特色社会主义进入新时代的大背景下，党中央赋予海南经济特区改革开放的新使命，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。随着海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，海南与世界各国营商交流将日益增多，高效化解随之而来的各类涉外矛盾纠纷，营造法治化、国际化、便利化的营商环境和公平开放统一高效的市场环境，将是海南建设中国特色自由贸易港高质量发展的重要保障。

司法仲裁在化解涉外矛盾纠纷中面临的困难和问题

探索建设中国特色自由贸易港是新时代中国特色社会主义现代化建设进程中的新生事物，在化解处理自由贸易港涉外矛盾纠纷工作中，可能存在以下的困难和问题。

我国自贸港相关法律法规体系还处于初步形成阶段，司法途径调解自由贸易港矛盾纠纷机制体制尚不完善。目前，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本做到有法可依，中国特色社会主义法律体系与我国社会主义初级阶段的基本国情、改革发展的进程相适应，总体上是科学的、统一的、和谐的。但我国法律体系中有关自由贸易港的法律条文较为缺乏，还不能很好地适应中国特色自由贸易港建设的需要。因此，在中国特色自由贸易港营商过程中可能产生的各类繁杂矛盾纠纷，难以全部通过司法途径快速有效地化解。现阶段，立足国情，化解涉外矛盾纠纷工作更多地将依赖于由行政机构主导的多方协调机制。要把协商调解作为司法仲裁的前置程序，来化解大部分涉外矛盾纠纷，以弥补司法仲裁的不完善，从而高效快捷地维持便利化及公平统一高效的营商环境。

将来自由贸易港内各类涉外矛盾纠纷的化解，国际上难以有统一的法规依据，司法仲裁诉累极重。建设中国特色自由贸易港，是我国根据自身情况设立的自由贸易特殊区域，不涉及双边或多边协定，而是主动面向全世界开放。因此，在与各国频繁的交往中，很有可能会因各国法规繁杂不一，使得营商过程中各类涉外矛盾纠纷多发、高发，如果仅仅依托司法仲裁解决，无疑将使海南国际仲裁院处于超负荷仲裁状态。因此，将协商式快捷处理作为司法仲裁补充性的前置程序，显得尤为重要。

涉外营商矛盾纠纷具有快速积累扩散性，司法仲裁难以体现时效。首先，司法仲裁解决通常需要较长时间，甚至长达几年。如《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则》（2005）年，第四十二条规定：“作出裁决的期限（一）仲裁庭应当在组庭之日起6个月内作出裁决书。（二）在仲裁庭的要求下，仲裁委员会主任认为确有正当理由和必要的，可以延长该期限。”而贸易营商活动具有连续性，如营商纠纷得不到快捷有效的处理，极易影响后续一系列营商活动，造成纠纷快速蔓延和损失倍增式扩大，这无疑将降低自由贸易港内运营流动性，恶化其营商环境和市场环境。其次，涉外矛盾纠纷的协调处理通常涉及多个不同政府职能部门，如我国知识产权纠纷按专利权、商标权和著作权分属3个不同的行政管理机构管理，这就导致通过司法仲裁处理国际纠纷效率较低，难以协调。而自由贸易港内的政府机构须精练，不可能设置多个独立行政部门来处理各种涉外矛盾纠纷。因此，海南建设中国特色自由贸易港迫切需要一个综合性的政府协调机构作为司法仲裁的前置程序，通过沟通协商、利益互换等灵活多样的方式，迅捷高效地处理和化解各类营商纠纷，提高服务效能，以满足营商活动对时间效率的极高要求，充分体现海南自由贸易港的特性。

世界各自由贸易港矛盾纠纷协调处理机制

香港、新加坡和迪拜是国际公认发展较为成熟的自由贸易港，均建立起了综合性的高效率矛盾纠纷协调处理机构。以香港为例，为了营造方便营商的环境，香港专门组建了“方便营商咨询委员会”，旨在优化本地的规管制度，提供有效的跨部门、跨界别沟通平台，让业界就规管事宜向政府表达意见。香港在这方面的工作得到国际广泛认同，近十年来香港在世界银行《营商环境报告》的排名一直处于全球前五。香港贸易发展局大中华区首席经济师黄醒彪认为，自由贸易港作为一个贸易交易平台，若买卖双方出现纠纷，快捷、透明、有效的解决机制是一项重要保障。

以信访为主导，建立“一窗口制”协调处理机构，高效快捷化解涉外纠纷

信访作为一种权利救济的方式，并非中国独有，很多国家也有类似的制度，在协调处理公民投诉反映的各种问题方面发挥着积极作用。习近平总书记指出，信访工作联席会议机制是加强党对信访工作领导的重要抓手，要用好这一机制。因此，研究如何依托现有信访联席会议机制，扩展信访工作在社会矛盾协调处理中的工作功能，建立“一窗口制”矛盾纠纷协商调解处理机构、补充司法仲裁上的不完善，具有重要的现实意义。

依托现有信访联席会议机制，建立“一窗口制”矛盾纠纷协调处理机构。所谓“一窗口制”是指政府优化办事流程，合并相关联的工作职能，实现“一张表申请”“一个窗口”完成受理、处理、结论”的工作机制。在同一个窗口完成“统一接收申请材料，统一向申请人送达有关文书”的工作流程，减少申请人多头反映诉求、办事程序各不相同的情况，以提高自由贸易港内协调处理矛盾纠纷的工作效能。目前，世界各自由贸易港在管理中大多采用精简政府机构，将平行多头部门合并为统一综合部门的管理模式。如阿联酋的迪拜自由贸易港于1991年成立迪拜港务局，直属迪拜政府。它既有地方政府机关的职能，又有企业运作的性质，在港口内对海关、银行、邮电、交通运输、公安等职能部门实行统一管理、统一办公，取消了平行多头机构，极大提升了管理效能，促进了港区发展。由此可见，在海南推进中国特色自由贸易港建设过程中，将各平行政府部门的协调处理纠纷职能合并，在同一机构框架内实现“一窗口制”统一办公、统一受理诉求、统一协调处理、统一做出答复或协调意见，具有极大的可行性和必要性。

扩展现有信访工作功能，发挥联席会议作用。目前，我国各省均建立了群众来访接待中心，由纪委、人大、人社、民政等省直各有关单位派人进驻，受理群众诉求，形成了一套行之有效的协调化解社会矛盾的工作机制。在未来海南推进中国特色自由贸易港建设中，面对营商过程中所产生的繁杂的涉外矛盾纠纷，可参照世界其它自由贸易港的成功经验，妥善利用和发展现有的信访联席会议制度，扩展信访工作功能，将涉及涉外纠纷处理的部门如海关、工商、质监、公安等并入联席会议机制，进驻群众来访服务中心，建立综合性“一窗口制”矛盾纠纷协调处理机构，及时高效处理涉外纠纷，与司法调解互补，形成行政协商调解和司法仲裁调解的双轨调解渠道，将有利于自由贸易港营商环境的优化。同时，相应扩展信访工作联席会议成员单位数量，增强信访联席会议办公室的统筹协调力量。

加快矛盾协调制度建设，完善和健全维权机制。中国特色自由贸易港是新时代中国特色社会主义现代化建设进程中的新生事物，我国当前对自由贸易港管理的立法还比较欠缺，特别是在协调处理涉外矛盾纠纷工作中，没有现成的经验和制度可用。随着海南推进中国特色自由贸易港建设与发展，加快自由贸易港的立法建设，建立健全管理机构，十分迫切与必要。因此，必须加大和提高我省对自由贸易港的立法权，加快研究和完善自由贸易港的各项法律法规，以法律形式从国家的层面来实施统一管理。借鉴世界各自由贸易港的成功经验，探索适合中国国情的涉外矛盾纠纷化解机制，尝试依托现有信访联席会议机制，扩展信访工作职能，提高信访联席会议办公室的工作级别，建立综合性的涉外矛盾纠纷协调处理机构，确保中国特色自由贸易港内的行政高效和营商环境良好，助力全面深化改革开放的新征程。H