从兴边富民看新时代边境治理

张紫东 中央民族大学民族学与社会学学院 北京 100081

引言

兴边富民作为国家层面的发展战略，经常在电视、报纸等各类媒体上出现。从新时代边境治理的角度考量，边境地区发展与维护边境安全相辅相成。当前很多讨论兴边富民概念的学者往往在研究中轻视了地缘安全的重要性。全局性的边境地区发展繁荣，离不开宏观层面的国家战略安全，也离不开微观层面上各边境地区的稳定团结。边境地区的经济发展繁荣离不开边境地区的安全稳定，这就需要对兴边富民这个概念进行更为深入的思考。

一、边境治理的两种思路：迁海与兴边富民

清朝建国初期的东南沿海治理政策，是在东南五省（粤、闽、浙、苏、鲁）的沿海地区推行迁海行动。为了更好地理解兴边富民这一当代话语，不妨将其与清朝初期的迁海行动加以对比。

（一）迁海

清朝初年，各地仍然存在不同规模的抵抗，尤其是郑氏以台湾为据点，经常袭扰闽、浙等东南沿海地区。顺治十八年(1661 年)，正式发布迁海令：“前因江南、浙江、福建、广东濒海地方，逼近贼巢，海逆不时侵犯，以致生民不获宁宇，故尽令迁移内地，实为保全民生”(《清圣祖实录》卷四)。

迁海断绝了抵抗势力利用袭扰东南沿海地区获取兵员与战略物资的道路，有效切断了其与沿海居民之间的联系，同时避免不习水战的清军与经验丰富的郑氏军队在海上直接对抗。应该注意到迁海取得了一些成果，其间陆续有郑氏旧将率队来降。例如，康熙元年至康熙三年，守卫南澳的郑军将领杜辉和铜山将领黄廷、周全斌等率数万人相继降清。[1]然而，将迁海置入清廷对东南沿海从降服到治理的全局背景下考量会发现诸多不足，迁海行动一方面并没有实现从经济上困死郑氏的制定初衷，另一方面还严重破坏了清初沿海地区社会经济的恢复与发展。[2]

作为一种非常政策，迁海行动随着郑氏归降、东南局势平复而被废止，但闭关锁国的惯性思维则继续推行。西方自工业革命以来牢牢地掌握着海洋的主动权，清廷统治者并没有扩大交流、积极应对。这直接导致近代中国航海技术的落后以及海外贸易的不发达，也间接使得海外侨民得不到宗主国的保护，为中国人留下了血淋淋的教训[3]。

（二）兴边富民行动

在党中央、国务院的高度重视和大力支持，各地区、各部门以及社会各界的积极响应和参与下，由国家民委倡议的兴边富民行动于2000 年2 月24 日正式拉开大幕。兴边富民行动主要涵盖我国陆地边境地区，包括蒙、辽、吉、黑、桂、云、藏、甘、新等9 个省区的140 个陆地边境县（市、区、旗）和新疆生产建设兵团的58 个边境团场。兴边富民绘制了一张涵盖边境地区全方位的发展蓝图，其规划的目标包括社会发展、民生保障、经济繁荣、对外交流、生态保护、民族团结等诸方面。向着这些目标，“十三五”规划的五年内的主要任务涵盖强基固边、民生安边、产业兴边、开放睦边、生态护边、团结稳边这六大类，采取包括边民扶持、财政、金融、土地、社会保障、资源开发与生态保护补偿、对口支援在内的七方面措施。[4]

兴边富民行动开展以来，边境地区发展速度明显加快，各族群众生活条件明显改善，技术设施建设取得了明显突破，各族群众的凝聚力和向心力明显增强。[5]在大量资金和人力、物力资源的投入下，兴边富民行动在经济和社会领域取得了喜人的成就，然而，经济数据提高的同时，产业投入不平衡、进城农牧民就业服务体系不完善、民族教育发展与民族人才培养不相适应等问题[6]也不容忽视。

二、新时代边境安全的新挑战

瓦罕走廊呈东西走向，长约400 公里，其中，中国境内约100 公里，阿富汗境内约300 公里。该走廊北依帕米尔高原南缘与塔吉克斯坦相邻，南傍兴都库什山脉最险峻高耸的东段与巴基斯坦及巴控克什米尔相接，西起阿姆河上游的喷赤河及其支流帕米尔河，东接我国新疆塔什库尔干塔吉克自治县，连接了中、巴、阿、塔四国。

历史上，瓦罕走廊所在的帕米尔高原曾属中国管辖。19世纪末，沙俄与英国在中亚地区争夺势力范围的前线已经来到了帕米尔高原，两国于1895 年3 月11 日签订了《关于帕米尔地区势力范围的协议》。该协议确定了两国在帕米尔的实力分界线，并将兴都库什山北麓与帕米尔南缘之间的狭长地带划作两国间的“缓冲地带”。值得注意的是，该协议是英俄两国避开中国而瓜分中国领土的，因而瓦罕走廊的形成是帝国主义侵略中国的产物。

瓦罕走廊地处中阿边境的地理位置，决定了其在边防安全中具有一定的战略意义。与中印边界不同，瓦罕走廊两侧的中阿两国边界早已划定，不存在领土纠纷；瓦罕走廊在边防方面的主要任务是防止“三股势力”的渗透和进出。

瓦罕走廊的中国这一侧是新疆塔什库尔干塔吉克自治县。既有的中阿边境地区公路为解放军在美国对阿富汗动武之后在加强边防创造了便利条件。克克吐鲁克有中阿边境日常防卫最前段的一支部队，此地海拔高达4800 米。朝西南方向有另一平缓的宽谷“瓦罕吉尔”，意为“朝向瓦罕的山谷”。正西方向则是名叫木孜吉利嘎的冰谷，这是通往塔吉克斯坦的山谷，由此可达中亚政情和社情最为复杂的费尔干纳盆地，这里正是“三股势力”，包括境外“东突”分裂势力比较活跃的一个地区。这些地方除了边防站、哨卡和个别游牧的帐篷外，均为无人区，一般10 月份就会大雪封山，直到第二年的五六月份才能通行[7]。

虽然每年有8 到9 个月都是大雪封山，但瓦罕走廊是塔县好几个乡的夏季牧场。当地约有1000 多人转场进入瓦罕走廊，绝大多数都是熟面孔；而在这里定居和转场的1000 多人中有100 多位护边员，只要他们见到陌生人，很快就会设法告知边防警察或部队[8]。在瓦罕走廊的另一侧，阿富汗并没有派驻边防军，而是由地方少数民族部落或部族控制；近百公里以内没有固定的居住人家，只有天气转暖季节有阿富汗境内的塔吉克族牧民放牧时接近边境地区[9]。

瓦罕走廊看上去相对平静，除了通道自然条件艰难、中国边防严密之外，还有国界那边的特殊原因：阿富汗境内的瓦罕走廊处于阿国内第二大民族塔吉克族武装的严控之下，并未出现混乱局面。但这并不意味着周边恐怖主义等动荡因素的威胁不严重，因为距离瓦罕走廊仅1 小时车程之隔的便是红其拉普口岸。该口岸地处中巴公路的交通要道，当地承担入境初检任务的前哨班每天都面对着涉毒、涉枪案件和三股势力的威胁[8]。阿富汗与巴基斯坦北部地区的社会秩序与安全形势不恢复，毒品与武器的走私就很难从根本上得到遏制，瓦罕走廊边防的潜在压力就越大。

三、新时代边境地区的新发展

中阿两国瓦罕走廊两侧地区的社会经济发展都相对滞后。在中国，塔什库尔干塔吉克自治县主要依靠西部大开发战略和兴边富民行动带来的政策红利，在牧业发展、移民定居、基础设施建设等方面取得了一定的进步[10]。在瓦罕走廊区域阿富汗一侧居住的塔吉克族牧民也是该国的少数民族，边境地区的脱贫和维护边境地区的安定是摆在两国面前的共同的挑战。虽然瓦罕走廊海拔高、大雪封路时间长，但是随着中国整体的国力增强，边境地区道路网络的修建与完善、边疆人民衣食住行的保障水平都在稳步提高。以当地的塔吉克族民兵为例，以前住的是牧民的破羊圈，外出执勤时常有发生冻伤和感冒的情况；到2002 年底，喀什军区为塔什库尔干地区的民兵们分发了皮大衣、皮帽子、皮手套和毛皮鞋，使民兵和边防战士一样有了“四皮”待遇。2003 年，塔什库尔干塔吉克自治县县委、政府结合民兵参与边境执勤等任务，发动群众支援防守，在克克吐鲁克地区放牧的牧民老党员主动捐出自己家最大的毡房作民兵哨所，而县人民武装部为克克吐鲁克哨所的民兵配发了烧开水的高压锅[11]。旅游业也是该地区在产业升级浪潮中的重点发展方向，塔县整合帕米尔自然风光、塔吉克非物质文化遗产、遗产廊道、边防边检红色旅游等资源，在坚守生态保护底线的基础上，通过挖掘丝路文化价值提升旅游业竞争力。旅游业发展带来了更多的人员和物资，同时也带来了更多的发展机遇。得益于边境地区日益成长的经贸发展与日渐成熟的基础设施，边民的生活条件也逐步改善。

经贸发展在提升边民生活水平的同时，也对边境地区的开发和开放提出了新的要求，这就对边境安全提出了新的考验。塔县多年前就曾经议论过在卡拉奇古开辟和建设口岸，但由于周边阿富汗和巴基斯坦北部山区的局势不稳定只能观望；现在，也不是没有在瓦罕走廊修铁路、公路的考虑，如果中国公司能在阿富汗西部开采铜矿，那么这条铁路有相当的经济价值，然而阿富汗和巴基斯坦北部的安全形势若无法及时恢复，巨大的投资将很难获得保障与收益[8]。在市场经济中，任何一个行为都必须全盘考量成本、收益以及风险，若风险过大，即使存在巨额收益，往往也只能望洋兴叹。

结语

（一）正确看待开放与封闭的相对性

清朝闭关锁国近两百年，后因外战失利而被迫开关。而当代中国的经济复苏也是由改革开放的大思路指引的。古今案例往往赋予开放与封闭超出字面意义的感情色彩。清朝的迁海行动自一开始就伴随着那些沿海居民的血与泪，不但毁坏了家园，而且失去了生计来源；这样的政策清廷之所以愿意推行，在于其牺牲的是东南沿海居民的利益，并没有触动满清统治阶级的根本利益。瓦罕走廊仍处于封闭的状态，国家对塔县边民的生产生活在政策上适度倾斜，例如，在新疆维吾尔自治区确定的最低工资标准中，塔县属于第一档次，高于许多东部地区城市的最低工资标准。在全球化的背景下，中国不断扩大对内改革和对外开放，经济实力逐年提升，积极参与国际性的组织与活动，在国际事务中的发言权也稳步提升。然而，不可否认的是，一味地开放并不能带来真正的繁荣，即使是作为世界霸主的美国，依然在农业领域奉行保护主义，对国内农户实行高补贴政策。因此，在新形势下，不能提到“开放”就趋之若鹜，而提到“封闭”就嗤之以鼻。正如本文前面叙述的臧爱武的观点，“封闭”并不是永久性的封闭，在瓦罕走廊两侧的社会经济以及安全形势达到一个临界点之后，走廊的开放将不再是空谈。而这个临界点的判断，需要基于国家安全、民族团结、人民幸福以及边疆发展等多个因素共同考量。

（二）正确处理发展与安全的关系

国防事业关系到每一个国民的利益，而边境地区地区的社会经济发展更多地惠及到当地居民身上。当前的基础设施建设基于利国利民的目的，但在19 世纪末20 世纪初，中国的铁路史就是另一个版本的屈辱史。以东北地区为例，铁路建设取得了巨大的成就，而道路交通的高度发达也奠定了东北老工业基地的基础，许多路网直到现在仍然造福于各族群众。然而，建造和运营铁路的并不是中国而是沙俄和日本，基础设施的建设并没有带来国家安全形式的好转，反而帮助侵略者最大化地榨取在中国东北的利益。日俄将原料低价输出，再将工业制成品通过自己控制的铁路低价倾销以占领市场。综上可见，兴边富民行动在实施的过程中除了像内地一样考虑经济因素和人民收益之外，还需要将国防安全纳入全盘进行考量。离开安全讨论兴边富民，就如同海市蜃楼一般，随时都可能成为一场空。

（三）以兴边富民促民族团结与国家安全

少数民族为边境地区的安全稳定作出了不可磨灭的贡献，兴边富民既是直接回报这些边民长期以来的付出，更是国家长治久安、民族团结进步的深层次保障。边疆安定不仅仅是边防官兵的事，需要边境地区各族人民团结一心，协力奋进。塔什库尔干地区的边境线有45 条对外通道，其中部队直接驻守4 条，其余41 条对外通道主要依靠生活在这里的少数民族牧民守卫，他们是国家一支不拿枪的军队、是国家不拿薪饷的边防军[11]。边民的爱国情怀基于对国家的认同，而边民保卫边疆的行动则是对其生活的土地的爱。维护国家安全与民族团结，需要落实兴边富民行动，更有效地推进边境治理。