民国时期沐川设治局述略

王倩 四川大学历史文化学院 四川成都 610044

设治局制度萌芽于清光绪末年，最初置有设治委员，专门在东三省等边远地区组织开拓疆土、厘定边界、招徕垦殖等活动，待取得一定成效后，逐步在这些地区设县以巩固统治。

中华民国成立后，前朝部分行政建置、官署机构已不合时宜，亟待重构。北洋政府决议撤道，废除府、州、厅，开始存县并县工作。民国2年元月，中华民国临时大总统颁布《划——现行各省地方行政官厅组织令》、《划——现行各道地方行政官厅组织令》、《划——现行各县地方行政官厅组织令》，由此开始全国范围内的整理政区活动。在此过程中，设治局制度被正式确立，其结构与功能相对之前发生了变化，属性向官方正式机构靠拢，“成为与县并列但地位略低的地方行政机构，长官称设治员，经费按县缺减半预算。”

南京国民政府时期，中央政府在形式上统一四分五裂的中国，对地方行政制度作了进一步调整：“废除了北京政府时期的道一级地方行政层级，实行省直管的省、县两级地方行政体制，进一步突出县作为基本行政单位的基础地位。”[]民国20年6月2日，颁布《设治局组织条例》，规定在全国各省未设县治的地方，继续暂置设治局，到适宜时期，则升之为县治。此时的设治局与县同级，其结构与功能及人事任用基本与县级政府保持一致，隶属于省级政府。长官称设治局长，在不抵触中央及省之法范围内，有权发布局令及单行规章。

设治局制度贯穿于整个民国时期，按学者统计：“全国共有19个省先后设置有145处设治局，其中最多的4个省分别为黑龙江32处、新疆28处、云南17处、青海13处。这4个省均地处我国边远地区，除云南外，均开发较晚。清末设立的政区较少，民国时期加强了开发力度，移入人口相对较多，因而设治局的数量也较多。”可见，设治局的设立多是为了满足开发的需要。除上述4省多设置有设治局而外，四川也前后设有8处设治局，分别为：披砂、金汤、宁东、沐川、武隆、旺苍、沐爱、平昌。

沐川设治局作为四川八大设治局之一，设置时间相对居中，并于一年后成功升县。其发展在一定程度上反映了这一时期设治局的发展情形，表现了作为过渡性政治主体对区域治理的重要作用。

一、设置沐川设治局始末

沐川位于四川盆地西南边缘，东连宜宾，南接屏山，西靠马边、峨边，北临沙湾、犍为。境内山川秀丽，物产丰富，人民勤劳，生活富足。历史悠久，县境汉以前为“西南夷”地。汉属南安县，唐、宋隶属犍为县，元至清属沐川长官司，清同治时入屏山县。民国30年2月15日，正式设立沐川设治局，次年升县。

（一）屏山县管辖下的沐川

沐川县与屏山县相接壤，自古以来，两者之间即存在着密不可分的联系。清同治7年（1868年），废除沐川土司入叙州府屏山县，归屏山管辖。屏山县管辖下的沐川发展态势良好，为沐川设治局的建立打下了坚实的基础。

民国5年，改沐川为乡镇，称沐川镇。民国13年，屏山县政府由中城镇迁沐川镇，于东皇宫（今文化街沐溪小学）筑县衙。民国14年，屏山县邮政局在沐川镇设代办所。民国15年，县政府迁回原址。民国17年，沐川设立分县；修筑至沐川双河口马路。民国20年，裁撤沐川分县。民国21年，在沐川创办屏山县立三年制乡村师范学校。民国22年，县政府设立沐川办事处。民国27年，创办乐群垦社，在县境内设分场。

可见，沐川划归屏山县后，交通、邮政、垦殖、教育等方面取得发展，解放思想层面也有成效，这为后来沐川析离屏山县，设置设治局奠定了物质文化基础。同时，县政府迁入以及设置分县等举动，也表明在当政者及有识之士的意识里，沐川具备设县实力，这也成为舆论基础。

（二）设立沐川设治局

民国30年2月，屏、沐分治，设立沐川设治局，辖原三、四区。3月，国民党四川省执行委员决定组设国民党四川直属沐川设治局区党部筹备组，委派陈富纲（设治局局长）、严恺俊、陈笃生为筹备员，陈富纲兼任书记长。民国31年6月30日省执委员会批准撤销直属沐川设治局区党部筹备处，建立沐川县执行委员会。

沐川设治局有较为完整的组织机构，依《设治局组织条例》对其机构设置的基本要求“设治局置局长一人，受省政府之指挥监督，办理管辖区内行政事务，并监督指挥所属机关职员。”但是“设治局于不抵触中央及省之法令范围内，得发布局令及单行规章。”因此，各个设治局组建内部机构时，在基本原则之上，可结合自身发展特点，设立组织机构。

沐川设治局在局长指导下，分为三科、三室。民政科主管民间社会事务；财政科管理收支活动和供给经费；建教科主管建设教育事业。秘书由局长兼任，负责机要文稿兼理军法；指导室指导各乡（镇）民、财、建、教事宜；户籍室兼缮写、庶务工作。在这些组织机构的有效运作之下，沐川设治局实现其过渡作用，在短短一年内成功升县。

（三）沐川设治局升县

沐川县在沐川设治局发展基础上，在随后的几年内即迎来了前所未有的变化。是年9月，议定成立沐川县银行筹办委员会；次年元旦，创办《沐川旬刊》；6月，将中城镇邮政代办所升为沐川县邮政局；民国33年召开国民党沐川县第一届代表大会；民国35年，沐川设四川省无线电四十一分台等等。在县政府的指导下，沐川县社会经济总体趋势向前发展。

二、设置沐川设治局背景

定义一个地区的行政区划，应充分考虑政治、经济、历史、民族等因素。尤其是新兴行政区划，往往是国家根据政权、经济建设及行政管理需求下深思熟虑的结果。因此，各个设治局的建立既离不开国家政策形势的作用，亦离不开该区实际发展条件的制约。

（一）全国归一：全国政治一体化进程

自辛亥革命推翻延续几千年的封建政体，建立现代国家以来，新政权不断地试图克服重重阻力，建立起一套统一而完整的行政体系，以实现对国家的高效管理。1913年元月，三个《划一令》颁布，全国统一实行省、道、县三级制，并“按照政府计划，以民国二年三月以前为限，一律办齐。”这是我国近代首批全国性整理政区和行政机构的命令。自颁布条令至完成工作，只有短短两个月时间，表明临时政府充分意识到在全国范围内建立起统一行政体系并推进地方政治一体化进程的迫切性。但同时又具有理想性，在全国范围内整理政区是一个漫长而曲折的过程，难争朝夕。

南京国民政府时期，为加强对地方基层政权的控制，于民国16年（1927年），废除了北京政府时期的道级制，实行省直接辖县的省、县二级制，进一步突出了县作为基本行政单位的基础地位。这是民国时期第二次全国性整理政区和行政机构的命令，是政府对建立统一行政体系、实现地方政治一体化的不断调整。

以上两次全国性整理政区工作带来了许多变化，调整县级行政建置是工作重点。作为基本行政单位，须直接面对地方县名重复、少数民族势力、社会经济落后等阻力因素，尤其是边远地区，推行阻力更大。因而，部分地区不得不按照特殊情形作特殊处理，即设立一些特别的行政区划来实施管理。而所谓县制，不仅单指县级行政建置，还包括与县相当的行政区划，如省直辖市、设治局、管理局、旗、宗等等。设治局作为特别的行政区划，如同一个临时机构，但被赋予与县相似的权力，以承接无充分设县条件的地区的安置。在南京国民政府时期的地方政区整理工作中，把北京政府时期边远省份设立的一些名目繁多的特殊县级行政组织一律改为“设治局”。从而，在表面上或临时上维持一种全国范围内政治一体化的情形。换言之，在全国范围内设置设治局的进程，即是国家竭力实现行政区划统一以求政治一体化的进程。

（二）一分为二：析置新县

设治局是国家推行政治一体化与地方实际发展条件相互拉锯下的一个折中结果。在当时该区域发展状况达不到设县要求时，政府会做出一些妥协，即不那么迫切地设置县区，而是将设治局作为缓冲。因此，地方实际发展条件也是设置设治局十分重要的制约因素。

在四川省政府令置沐川设治局一案中提到：以“四川省屏山县面积广大，民族复杂，雷马屏峨，夙称川南重镇，四川省政府为开发边地便利行政起见，拟将屏山县北部第三四两区地方，划设沐川设治局，以为改设县治之基础，治所拟设于沐川一节，核与设治局组织条例之规定尚合，所拟沐川设治局名称，与他省县名无重复，似可准予设置。”沐川归屏山县所管辖时，县面积极为广大，可达2800余平方公里，推行划区域治理。但是北部区域离县府驻地太远，交通不便，北部士绅以陈辅周、廖受之等为代表几次到省城请愿，要求分治。以上情形，一方面不符合全国政治一体化要求，另一方面也不利于对地方的管理，亦不便对边地的开发利用。因而，设置沐川设治局，实行分县治理是地方实际发展条件制约下的必要之举。

由上述设置背景来看，设治局本是特殊历史阶段国家坚决实施行政区域一体化进程中的政治产物，并在该区域实际发展情况的制约下，试图达到加强区域管理，推进区域社会经济发展的目的。沐川设治局在这段特殊历史阶段，几乎完成了其作为“设县阶梯”的任务，产生了重要影响。

三、设置沐川设治局意义

沐川设治局的设立，使原屏山县的境域一分为二，第一、二区归屏山县所有，第三、四区归沐川设治局所有。屏山县由于县境面积缩小，有利于县政府集中管理，对其社会经济发展有积极影响。而对沐川所辖境域内的社会经济发展则更是影响深远。

首先，沐川设治局户籍科开始调查统计区域内户口人数，至年末，得出18371户，90573人的具体数据。随之开始编制户籍、清量土地等工作。此举使得各级政府对地区经济社会人口情形有深入地了解，提升了相应政策制定的时效性与准确性。

其次，沐川设治局开始有独立的财政体制，自民国30年起，财政分中央、省、设治局财政。除中央、省规定收支项目外，设治局可根据地方需要，提出收支项目和数额，按批准权限，分别报经省政府或自治局内部同意后进行筹集或开支。至此，沐川地方财政独立于屏山县。建县之后仍旧沿用此财政体制，一直持续到解放前。

再者，沐川设治局政党组织下放也取得相应的成效，在民国30年，设治局以乡为单位建立区分部20个，小组31个，并以一区中的中城、大楠，二区中的利店、黄丹各组织一个区党部，分别管辖几个区分部。 并且在设治局设立区党部筹备处的基础之上，接受到原屏山县执委会移交的党员335名。以上的举措为后来沐川县政党发展奠定了组织基础。

第四，为维护社会秩序，沐川设治局内部建立起一些部门，诸如于民国30年7月成立设治局司法处，并在下设立看守所等，在这些公安司法部分的有效运作之下，设治局区域内的稳定状态在一定程度上得以持续。

第五，为改善交通、通达讯息，沐川设治局在兴修道路与改善邮政通讯方面做了许多工作。如沐川至犍为公路的修建工作受到设治局的重视，津梁、航道交通也在持续被利用中。至于邮政方面，设治局仍旧保留屏山县政府在沐川镇设立的邮政代办所，并且相继在下辖的中城、大楠、炭库、箭板、干剑、底堡、龙水、黄丹、舟坝、茨竹、高笋、凤村、利店、仁里14处设有邮政代办所。

在沐川设治局仅存的一年时间里，区域内人口、财政、政党、司法、交通、教育、金融等管理方面取得成效，社会经济得以更好的发展，这也是沐川设治局次年即升县的基础，也是重要的原因。

四、结语

设治局制度是全国行政统一的要求，但面对区域实际发展情况，统治者不得不做出妥协之下的产物，最终的目的是实现对边远地区更有效的控制与治理。通过对沐川设治局设置始末、背景、意义等方面进行简单梳理，找到这一时期设置设治局的一种形态，探析其对于区域经济发展的重要影响，亦可在一定程度上把握行政区划发展的阶段性特征。不论沐川设治局研究还是其他设治局的研究，理应受到更多的重视。