京津冀协同发展的体制与机制背景及其创新可能性分析

张克元 河北大学 河北保定 071000

一、问题的提出

2014年2月,习近平召开京津冀协同发展座谈会,把京津冀三地的合作提高到国家重大战略的高度,提出把京津冀地区打造成国内最具增长潜力的新兴增长极、世界级城市群、创新型示范区、产业发展协同区、国内交通重要枢纽和对外战略门户.

京津冀协同发展具有巨大的可能性与现实意义.京津冀是我国北方发展程度最高的经济核心地区,三地面积总计21.9万平方公里,占全国2%;常驻人口10920万人,占全国总人口8%;三地2016年GDP总值62172.13亿元,占全国GDP的11%.

京津冀三地内部存在巨大差距.三地处于不同的发展阶段:"北京已进入后工业化发展阶段,天津的工业化基本完成,河北还处于工业化中期."2016年,京津冀三地人均GDP分别为93213、99607、38716元,河北的经济社会发展在总体规模、产业结构、城市活力上均存在明显落后于京津.三地的经济社会发展阶段呈现梯次性,三地的经济发展具有互补性.

二、京津冀协同发展的已有研究文献述评

京津冀协同发展的概念经历了从区域合作到区域协同发展的过程.协同发展下的竞争不是相互削弱,而是相互促进.区域协同发展的主体不仅仅是政府,还包括企业及社会组织.京津冀协同发展要立足三地优势,根据现代产业分工要求和区域优势互补原则,实现产业布局的优化、资源要素的统筹规划和利用[1].

自京津冀协同发展提出以来,学者们从各方面进行了有益探讨.一,京津冀协同发展所面临的障碍相关研究.有学者提出京津冀协同发展面临"四大困境",即行政困境、市场困境、生态困境和文化困境.还有学者从京津冀协同发展的具体内容入手,指出当前的京津冀协同发展存在总体规划和协调机制缺乏、经济梯度不合理以及基础设施建设和环境保护存在问题等难题.二,京津冀协同发展可资借鉴的国际经验研究.有学者分析了纽约都市圈在城市间分工协作、伦敦都市圈在产业升级改造和东京都市圈在交通港口一体化等方面的成功经验,并指出京津冀协同发展有必要制定区域整体规划、促进产业分工升级和建设综合交通运输体系等.三,京津冀协同发展的路径选择研究.有学者强调发挥北京在区域协同发展中的核心引领带动作用,即发挥首都核心功能、提升北京的影响力和控制力、促进京津冀产业整合与优化、发挥北京的科技引领作用以及疏解部分非核心功能[2],其他学者则从北京与首都、天津、河北的关系入手,强调从发展规划层面将北京的首都属性与地区属性分开、尽快出台合理的地区分工规划和加快培育和壮大河北自身的发展能力等.

上述研究为深化京津冀协同发展提供了较好的思路和借鉴,然而当前的研究还存在着一些不足.研究视角上,当前有关京津冀协同发展问题的探讨大多从经济学角度,尤其是区域经济学的视角来切入,即在成本-收益分析的基础上强调各市场要素在区域间的最优配置,缺乏从政治学和公共管理学的视角来考量京津冀协同发展所面临的体制和机制因素.研究内容上,多数学者聚焦于京津冀间产业转移和优化、道路交通等基础设施建设、生态环境保护、区域间利益补偿、政府间协作机制完善等,缺乏对所"嵌入"的体制和机制背景进行系统的分析和评述.

本研究尝试基于政治学与公共管理学的视角从体制和机制两方面对京津冀协同发展的制度背景和创新可能性进行探讨,以期为京津冀协同发展的有效推进提供可能性的创新思路.

三、京津冀协同发展的体制分析

京津冀在行政级别上都是省级地方政府,实际上却是三个等级完全不同、差别巨大的行政区.按照政治地位,中国大陆的省级政府分为二类四种,京津冀三地分属于不同的省级政府,河北的政治地位远远低于京津两地,且天津与北京相比也存在一定的差距.

1.北京在京津冀协同中的体制背景

北京作为中华人民共和国首都具有唯一性,其政治地位高,北京既是中央政府所在,又是省级政府所在,北京影响中央政策的能力远大于其他地方,且中央机关与北京市存在相互依赖关系.独特的政治地位既是北京的优势所在,也导致了一些不良后果,如:北京的功能过于集中,北京有中共中央机关57个、国家机构1940个、人民政协和民主党派33个、社会团体和宗教组织2067个,仅这些机构的人员就达31.8万.这导致北京政治功能太过集中,削弱了其他方面的优势和可能性.

北京作为首都,与各地的关系是双向的,一是北京服务于各地;二是各地服务于北京.作为首都,北京必须首先完成的是作为全国中心城市的功能,然后才会考虑北京的其他功能.北京优先考虑的是如何面向全国,然后才是如何面向区域.北京作为全国的中心,对周边地区及全国的虹吸作用明显,而向周边地区的扩散很少.

2.天津在京津冀协同中的体制背景

天津作为京津冀地区除北京外的另一特大型城市,有如下特征,天津是高级别的省级行政区,但其对中央的影响力远低于北京.天津一直以来都是区域性经济中心城市,具有发达的制造业与国际一流港口,是北方经济的中心之一.

天津在京津冀区域合作中的态度不甚明朗.对京津冀三地十五、十一五和十二五规划中有关区域合作的表述对比后发现:篇幅上,京冀都用专门篇幅来论述京津冀合作,天津则只在区域合作内容中提到京津冀合作,且多是与环渤海地区合作一起谈;内容上,京冀都提出过一些合作理念,如北京提出过"深化京津冀区域合作"、"带动首都圈和环渤海经济圈共同发展"等,河北提出"促进京津冀经济一体化发展"、"融入京津冀一体化"等,天津只提出"积极推进津京联合",并未把河北涵盖进去;合作领域上,北京提出与津冀加强在产业结构调整、交通体系构建、资源开发利用、生态环境保护、区域社会发展、区域合作机制创新等方面合作,河北提出加强区域间产业分工与协作、跨区域基础设施建设、加强生态环境建设与协作、与京津共建高新技术产业带等,天津则相关具体论述,依然仅沿用"环渤海区域"的概念.此外,天津的五年规划没有京津冀区域合作,只把地方合作当做日常工作,未上升到战略高度.

3.河北在京津冀协同中的体制背景

河北是典型的省级行政区,下辖11地级市、22县级市、108县、6自治县,全省人口7333万人.河北仅为普通的省级政府,在京津冀三地里,其行政区划变动最大,在三地的关系中,长时间居于从属性地位.河北与京津发展的差距大,2011年北京、天津的经济综合竞争力分别位居全国第四、第七位,处于第一梯队;河北省经济竞争力则仅为第十三位,处于第二梯队.京津冀三地处在现代化的不同阶段,北京整体实现了现代化,中心城区已进入后现代化阶段,天津整体接近实现现代化,而河北还处于现代化的中期.

由于政治地位、经济地位等各方面的因素,河北难以制定统一的区域合作政策,来从全省的层面与京津合作,而是由环绕北京和环绕天津的市县分别与北京和天津实行具体的合作,省级层面可以做的仅仅是政策上与京津协调一致.河北省政府系统中设置的与京津冀区域合作相关的机构有省发改委管辖的"环首办"、河北省经济技术合作办公室、地区经济处、"沿海办"等,也有省政府办公厅管辖的驻京办、驻津办等.从以上相关的机构设置可以看出:河北有专门的机构负责服务北京;河北省设置有驻津办,重视天津;河北省的沿海发展战略与天津形成竞争.

四、京津冀协同发展的机制分析

长期以来,京津冀各自从自身的发展需要出发,制订发展战略,在经济区域化现象的推动下,三地也都提出过区域发展的规划,但基本上是以自身为中心来谋划的,造成了京津冀区域性问题越积越多,越来越严重.造成这些问题的根源是三地分属不同省级政府,在既有的行政体制下,以不改变体制为前提,可借助各种区域协调机制.

自京津冀协同战略提出以来,各地区、各级政府都制定了相应的保障机制.京津冀协同发展的现有组织机制包括:

国务院层面的京津冀协同发展领导小组,负责议事协调与决策机构,协商和确定京津冀协同发展的原则、方针和重大问题决策.领导小组由中央政治局常委、国务院副总理张高丽担任领导小组组长,国家发展改革委副主任何立峰任副组长,京津冀三地的党委书记也为副组长.该小组的办公室设在国家发展改革委,是在城市群层面第一个中央级的领导机构.

中央部委层面分领域的京津冀协同发展领导小组,如京津冀区域交通一体化领导小组,京津冀协同发展税务工作领导小组,京津冀海关区域通关一体化领导小组,此类机构的特点是设立的快、行动快、力度大.

此外,相关机制还包括京津冀地方层面的协同发展领导小组、京津冀部门联席会议、京津冀三边和双边的合作协议与备忘录,如交通管理部门签署的《京津冀签署交通一体化合作备忘录》、税务部门签署的《京津冀协同发展税收合作框架协议》、《北京市-河北省2013至2015年合作框架协议》、《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》等.

京津冀协同发展由中央高层协调和领导,不到两年的时间里,已形成了迄今最为强力的区域合作推进机制,能够对共同事宜进行统一调度和规划.当前,三边合作集中在交通一体化、市场一体化以及生态环境保护三个领域.双边合作是分层次的,京津两地经济社会发展水平较高,两地间的合作协议主要集中在高科技产品的联合研发与科技成果转化方面.在京冀和津冀合作过程中,河北省更多是对接京津部分功能和产业转移,并且通过合作实现本地区传统产业的转型升级.

五、京津冀协同发展的体制与机制改革与创新探讨

京津冀协同发展是国家战略,需要实现生产要素区域内自由流动、基础设施规划和建设一体化、公共服务便利化;需要改变三地各干各的执政方式,改变只从自身的利益出发,利益地区化的思维方式,找出三地的共同利益,变三地间的单向依赖为相互依赖;京津冀协同发展还需要改变天津、河北对于北京的依附地位,实现三地在政治上的真正平等.归结来说,京津冀协同发展的体制与机制创新应从以下方面入手.

首先是体制改革.体制改革最主要的是行政区划改革.针对京津冀协同发展面临的行政壁垒,通过行政区划调整实现京津冀统一的公共政策、市场的形成.推进京津冀三地行政区划重新划分,使得直接与北京、天津合作的市县功能得以强化,同时带动河北的发展.

其次是机制方面的改革.面对京津冀区域一体化的行政壁垒,合作机制的创新是解决行政体制难题的一个重要途径.通过协调机制可以弱化行政壁垒,克服行政辖区思维方式的惯性.在建立区域协调机制方面,需要从协调、决策、执行、监督等环节入手,如设立"京津冀协同发展联席会议"及其专业委员会、构建京津冀间的利益补偿机制(产业调整利益补偿机制、水资源与生态环境补偿机制)等.

再次,发挥立法机关的作用.这点上,世界上有很多可供借鉴的例子.比如,日本制定《首都圈整治法》、《首都圈近郊绿化地带保护法》等立法措施,实现太平洋沿岸城市群协同发展,英国通过组建大都市区议会、设立大都市区政府的形式推动城市群协同发展.我们也可以借鉴相关经验设置类似区域发展委员会的机构,或颁布《国家区域规划法》等类似的法律.

最后,京津冀的协同发展还应发挥民间机制的作用.政府的勇气和智慧固然重要,但是仍需要民间的广泛参与,以促进京津冀更大范围内、更深层次上的协同发展.