高质量发展指向下的经济动能接续转换与政府职能定位

赵莹

摘 要 中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。如何以改革的方式推动传统动能改造提质、促进新兴动能成长壮大，实现经济发展新旧动能的接续转换进而推进高质量经济发展，是我们研究的重要问题。新旧动能接续转换的最终目标是提升长久发展的质量效益，其背后深层逻辑指向的重要部分还包括政府的职能转变。本研究以新形势下，经济动能接续转换的政策背景与理论依据为切入点，进一步延伸思考了当前经济转型背景下的政府职能定位问题，力求得出一些有价值的对策思考。

关键词 高质量发展 经济动能接续转换 政府职能转变 创新驱动

中图分类号：F120 文獻标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2018.07.065

Abstract Socialism with Chinese characteristics has entered a new era， and Chinas economic development has entered a new era. How to promote the improvement of traditional kinetic energy in the way of reform， promote the growth and growth of emerging kinetic energy， realize the continuous transformation of the old and new kinetic energy of economic development and promote the development of high-quality economy is an important issue for us to study. The ultimate goal of the new and old kinetic energy transformation is to improve the quality and efficiency of long-term development. The important part of the deep logic behind it also includes the transformation of government functions. Based on the policy background and theoretical basis of the continual conversion of economic kinetic energy， this study is based on the new situation， and further discusses the positioning of government functions in the context of current economic transformation， and strives to draw some valuable countermeasures.

Keywords high quality development； economic kinetic energy conversion； transformation of government functions； driven by innovation

1 我国经济发展新旧动能接续转换的政策背景

中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代。如何实现经济发展新旧动能的接续转换进而推进高质量经济发展，是我们研究的重要问题。“经济动能”，简单讲是一个地区依托发展基础、条件，在不断创新的过程中所能形成的推动经济增长的动力势能。每个经济体在经济发展的长时间周期中都必然会历经动能更迭转换的过程。广义上讲的“新动能”既涵盖需求端，也包括供给端。适应并逐渐把握这一趋势，将会牢牢掌握地区发展的主动权，推动区域经济在“增量崛起”与“存量变革”中行稳致远。

早在2015年，李克强总理谈到我国经济时，就提到“正处在新旧动能转换的艰难进程中”。我国《十三五规划纲要》中也明确提出对于“新动能”的增强；2016年的《政府工作报告》认为经济发展过程必然伴随着“新旧动能迭代更替”、“新旧动能转换相互交织”，强调“要加快新旧发展动能接续转换”。2017年1月，国务院办公厅印发了《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》，《意见》成为我国涉及“新旧动能接续转换”方面的第一份正式文件。2017年《政府工作报告》中再次提出，须“依靠创新推动新旧动能转换和结构优化升级”，同时明确指出“双创”是推动新旧动能转换和经济结构升级的重要力量。2017年4月，在贯彻新发展理念培育发展新动能座谈会上李克强总理再次指明，“新旧动能”的这种转换既来自“无中生有”，也来自“有中出新”。我国经济发展现处于转向“高质量发展”阶段的重要关口，而建设“现代化经济体系”则是我国跨越关口的迫切要求。现代化经济体系内嵌“产业结构优化”、“经济动能转换”的导向问题。对于如何促进新动能形成，党的十九大报告特别指出要“加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点，形成新动能。”[1]2017年12月中央经济工作会议更进一步强调了新动能成长的迫切性，从而提出加快我国制造业的优化升级。2018年《政府工作报告》再度明确坚持以供给侧结构性改革为主线，着力培育壮大新动能，“加快新旧发展动能接续转换。”一系列重大会议、政策安排要求各地要稳步推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，努力推动地区经济在高质量发展上取得突破。

2 当前我国经济发展新旧动能接续转换的理论依据

第一，资源禀赋优势改变——须提升“全要素生产率”。从全国来看，进入新常态后，我国经济增长呈现出较为鲜明的阶段性特点。增长速度由原来的两位数高速增长转向“中高速”增长。显而易见，曾经的高速经济增长是外向、粗放型的。依靠的是规模化的资源要素投入、对于技术的引进模仿以及廉价的成本优势。但当经济规模总量累积递增，要想实现长久持续性增长时，就须从注重数量扩张转而向关注质量提升过渡转变。新旧动能如何界定？新动能具有明显的质量效益导向、创新要素支撑，创新制度保障特点，是以新兴产业形态、市场主体作为依托的表现形式。旧动能在特定发展阶段具有一定的速度规模导向、粗放型要素投入特点，以及以传统低端产业发展为表现。也就是说新旧动能除了其实体形态外，还有更深层次的制度机制作用。制度机制我们在后文中讲到，这里为了便于分析理解，从狭义上我们将“新动能”对应于“新经济”，而“旧动能”这一表述对应的则是传统的经济形态与经济模式。由此看，这几年来我国经济在新常态下运行的典型特点，就是“传统的增长结构和动力进入深刻的调整期，而新的增长结构和动力在加速酝酿中。”[2]这一时期经济环境复杂多变，我国各地经济传统的资源要素优势逐渐式微，结构性产能过剩问题严重。快速增长的“新动能”体量还较小，无以完全抵消传统领域的下行压力。一方面要求我们在这一转型“阵痛期”，正确认识“稳”与“转”的关系；另一方面，则要求我们必须将经济发展动力转到创新驱动的轨道上来，稳步形成经济增长模式由传统方式向全要素生产率（TFP）支撑模式转换。在经济学语义中“TFP”是扣除资本、劳动力投入所产生的贡献后的余值，以此作为判断经济潜力与发展质量的重要指标。对于一个发展中的国家或地区，提升TFP绝不是单纯某一因子的效应。TFP变动可以归因于两大要素：一是地区资源配置是否得以改善优化；二是技术创新与进步带来的推动效应。当下，新一轮工业革命势头已现，智能制造被广泛重视、“互联网+”风生水起，与传统产业跨界融合，新经济、新业态不可小觑。我国发展处于向高质量发展转型的关键历史时期，各地区不能再仅仅依靠资源禀赋所带来的成本红利及规模优势发展，必须克服旧式发展方式易致的路径依赖和创新惰性。要看到新产业、新业态、新模式的发展趋势。通过技术创新的动力机制、资源配置的效率作用促进“传统”改造升级、推动“新兴”发展壮大。未来我国将把发展的着力点放在实体经济上，同时不断开拓新兴经济的发展空间，促进更高发展质量的经济模式逐步形成。

第二，需求结构层次变化——须适应创造“新供给”。当前是全面建成小康社会的最后攻坚期，我国经济的深层次矛盾依然是结构性问题。随着经济社会向前发展，中国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民间消费结构在不断升级、各类消费热点日益涌现，百姓消费诉求复杂多样，对于质量品质的追求成为发展的总趋势。但现有的供给结构、总体水平不能充分与需求产生的变化相适应，亟需提升质量、优化供给结构。这同时也是新旧动能转换的关键点，要谨防“供需错层”导致的资源错配。要满足需求结构的新变化，就必须从生产端介入，提升供给质量、创造新供给。从全国情况来看，近年来在国家“大众创业、万众创新”的政策背景下，新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷。新兴业态、现代服务业的快速增长不仅保证了我国总体就业态势的平稳，更能一定程度上有效减缓经济下行趋势，同时及时满足了民众的多层次性需求。从各省市实践来看，哪个地区改革行动早、制度创新及时，经济发展活力就更强。

第三，发展机制方式掣肘——须创新形成“新机制”。促进新旧动能接续转换，其背后动力又是什么？本文认为最深层的是体制机制的创新完善。体制不转换、不创新难免走“新瓶装旧酒”的老路。实践中必须跳出传统思维模式，深刻认识到当前各类经济现象，无论是产能过剩，还是杠杆率过高等，其背后根本原因是体制问题。改革本就是一个有破有立的过程，不是盲目跟风、也非简单复制。解决的根本出路在于寻求新机制突破。要搞清楚新旧动能接续转换的实质是什么？怎么推动？避免一些地区在实践中出現的“重产业、轻体制”，“重客体、轻主体能动性”的现象。从制度政策环境上，建立起促进“新与旧”合理转换的机制，形成一个有序、活力、开放的发展格局。就当前形势而言，全国及各地促进新旧动能接续转换，是适应并引领经济新常态、推动形成高质量发展模式需要解决的核心问题，也是推动经济结构转型，夯实实体经济基础的重要途径，是“绕不过去的历史关口”。

3 当前我国经济发展新旧动能接续转换中的政府定位

依据其他国家与地区发展经验，我国已经步入由外部要素驱动向内涵质量型发展模式转变的关键时期，这一时期经济增长放缓是呈现规律性反应的。这种现象的产生本身又是与产业转型、经济结构战略性调整紧密相关的。这种转变最深层次的问题在于自身的结构性矛盾。最重要的任务是全面深化改革，做好经济的结构性调整，最终指向将是高质量发展。从理论意义上来讲经济动能接续转换将有效推动“高质量增长”，而这里“增长”是内涵于“发展”的。不再是单一数量的扩张，而是经济结构持续优化、要素配置合理科学、创新驱动导向鲜明。唯此，才能既顺应经济变革规律，又能实现长久持续健康的发展。

如何实现这种转换？一是要市场主体“苦练内功”；二是须政府外部“创新制度”，促进职能转变，助推经济转型、提质增效。就两者关系来讲，新旧动能接续转换背后逻辑指向的重要部分是体制改革和政府职能转变。在经济发展新旧动能转换政策定位上要求政府首先要从地区经济发展与产业转型的中长期布局着眼，从“基础性”与“牵引性”的制度改革来进行规划，而非简单运用短期刺激和行政直接干预的方式。创新转型中更涉及利益调整和机制更新，其后才是技术与商业模式创新、产业创新等。在这一过程中，政府须创造有利于创新创业、转型发展的生态环境，提供一系列发展“软件”助推本地区经济发展新旧动能接续转换。如对公共政策、公共产品和公共服务的提供、对于产权专利的保护、对技术创新的支持、对人才抚育的重视，还要建立有效的危机化解机制、合理的市场退出机制等来保障新旧动能接续转换、结构优化升级。著名经济学家罗伯特？巴罗在对不同国家增长差异进行统计分析后认为，在长期内生经济增长中政府的作用包含“降低企业的技术创新成本，激发市场主体的创新活力，促进企业用更多技术创新来替代传统物质投入”。[3]我们应从理论到实践，促进转变政府职能，在推动地区经济动能接续转换方面形成更有针对性的举措，实现经济质量的“提档升级”。

新旧动能接续转换本质意义上包含着经济“进化式”增长。“在演化增长视角下，经济有进化的增长不仅涉及要素和产出数量的变化，还涉及它们质量的提升，以及技术、制度、需求和经济结构的变化。”[4]从这个意义上分析，可以认为接续产业是指在地区旧有产业、部分行业出现产能过剩、市场萎缩、效益衰退的前提条件下，为实现经济结构优化调整，以现有产业基础优势为条件，利用高新技术，通过产业延伸、产业替代、产业优化发展起来的一系列具有前景的产业。发展接续产业、促进产业升级，对于传统以重工业为依托的城市经济模式而言是个重大课题。因此，首先需要注意的是，现阶段要将传统动能的改造提升与新兴动能的培育发展相结合。要尽可能避免单纯将新旧动能视作“先进”与“落后”的误区，新旧动能接续转换是一个相对的、动态演进的过程。如果仅是从推动GDP增长的角度考虑，很容易陷入靠政府投资拉动、政策洼地吸引、行政直接干预的传统方式发展新兴产业，甚至“一窝蜂”式盲目跟进新兴项目。加快新旧动能转换并不是抛弃传统产业，而是要实现“老树发新芽”，打破创新向产业的“传导”障碍。注重发挥市场的决定性作用，将政府职能转变、制度供给与增强企业内生动力相结合。其中深层次的制度环境建设又是当下的重点。现阶段某些地区创新引领能力不足、人才结构一定程度的失衡、科技成果转化率不够等突出问题，深层次上需要政府通过职能转变、制度创新形成一个激励性、开发性、共创性的环境。进而通过制度机制创新、商业模式创新、营商环境改善、政务服务跟进、制度性交易成本降低等途径，促进新产业壮大、老产业新生，让经济动能平稳接续、有机转换。

参考文献

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017.10（28）：1.

[2] 王小广.新旧动能转换：挑战与应对[J].人民论坛，2015（35）.

[3] 许正中.如何在L型经济时代奠定强国基石[J].人民论坛.学术前沿，2016（14）.

[4] 黄凯南.演化增长视角下的新旧动能转换[N].光明日报，2017.9（19）：15.