城乡建设用地增减挂钩项目在基层发展中的效益性及实施性研究

张兴武

【摘 要】城乡建设用地增减挂钩是国家为解决近年来逐渐突出的城镇建设用地矛盾而提出的，具有改进农村经济发展滞后局面、促进土地合理化利用、破解保障与保护“两难”困境，促进城乡统筹发展的重大作用。本人是一名国土资源基层工作者，通过对山东省单县城乡建设用地增减挂钩政策实施情况的实地调查研究，分析总结了城乡建设用地增减挂钩项目在基层发展中的效益性及实施性问题，并提出措施，以保证增减挂钩试点顺利实施、真正实现土地合理利用，保障农民权益和实现社会的和谐稳定。

【关键词】增减挂钩；高标准规范安置区；产业发展规划

中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 2095-2457（2018）18-0199-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.089

【Abstract】The policy “The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas” has been recently proposed by the state to resolve the intensified contradictions in urban construction land. It is conducive to improving the lagging situation of rural economic development， promoting the rationalization of land use， resolving the dilemma of security and protection， and coordinating the development of urban and rural areas. I am working in a grass-roots unit of land and resources； through the field investigation and research on the implementation of the policy“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in Shan County， Shandong Province， the thesis analyzes and summarizes the effectiveness and implementation of the project“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in the grassroots development， and proposes measures to ensure the smooth implementation of the pilot program of“Increase and Decrease Linking”， to truly realize the rationalization of land use， to protect farmers rights and interests， and to achieve social harmony and stability.

【Key words】Increase and Decrease Linking；Highly regulated resettlement areas；Industrial development planning

增減挂钩工作是基层政府统筹推进经济社会发展的重要抓手，只要抓住增减挂钩这个“撬杠”，就能“四两拨千斤”，走活新型城镇化、工业化、城乡一体化的全盘大棋。

1 实施城乡建设用地增减挂钩项目的目的性、效益性

（1）实施增减挂钩是促进耕地保护、集约节约用地的重要途径，有效解决“耕地从哪里增”的问题。上级对用地报批最基本的要求，是在有用地指标、实现耕地占补平衡的前提下才能受理。特别是2016年实施永久基本农田划定后，基层政府调整用地的空间越来越小，要确保耕地占补平衡，唯一的出路在于通过实施增减挂钩项目，加快旧村改造，整理复垦出更多的耕地。通过实施增减挂钩项目，对农村散乱、废弃、闲置的建设用地进行整理复垦，增加了耕地面积，提高了农村土地集约节约利用水平。近几年来，经过查阅资料、实地查验，单县累计验收复垦土地14336亩，仅2016年就实施增减挂钩项目25个，复垦土地2200亩，实现了耕地数量增加、质量提高，保护了耕地红线，确保了耕地总量动态平衡。

（2）实施增减挂钩是解决用地矛盾的根本出路，有效解决“指标从哪里出”的问题。从近几年的情况来看，单县每年大项目落地和城镇化建设需要用地指标都在3000亩以上，而山东省国土资源厅每年下达单县的计划用地指标仅300亩左右，最多时也没有超过500亩，剩余的2500多亩指标怎么办，根本的出路就是大力推进增减挂钩和农村土地综合整治项目的实施，复垦出更多的用地指标，满足单县发展用地的需求，别无其他途径。2008年以来，单县抢抓城乡建设用地增减挂钩政策机遇，累计实施44个项目，实现指标12293亩，为城镇建设、项目落地、社会事业发展提供了用地保障。如果不开展增减挂钩工作，大项目就无法落地，城镇化建设也就无从谈起。

（3）实施增减挂钩是加快美丽乡村建设的有力支撑，有效解决新农村建设“资金从哪里来”的问题。近年来，中央和省市都十分关注农民的生产生活，把新农村建设列入各级党委、政府的重点工作，但在这方面上级并没有专项资金投入到新农村建设，从单县来讲，仅靠农民自身收入是无法实现新农村高标准规划、高质量建设的。实施增减挂钩项目，既有效解决了新型农村社区建设用地矛盾，又为新型农村社区建设提供了重要资金来源，而且也是目前唯一能够提供资金支持的平台。唯有借助增减挂钩政策，实施旧村改造，给予群众一定的拆迁补偿，才能顺利推进新农村建设。同时，利用复垦新增的耕地，通过土地流转、承包经营、入股分红等形式，发展高效、生态农业，使村集体和村民收入增加有了新的途径。

（4）实施增减挂钩是推动新型城镇化的关键动力，有效解决“人往哪里去”的问题。新型城镇化的核心是人的城镇化，一直以来，单县坚持城乡一体化发展，以一城两区为龙头，小城镇和新型农村社区为依托，加快推进新型城镇化。从单县实际情况来看，无论是户籍人口城镇化，还是常住人口城镇化，都要借助实施增减挂钩，促进农村人口向县城、小城镇和新型农村社区集聚。实施增减挂钩以来，单县先后建成了118个新型农村社区，很多村庄实现了向镇驻地搬迁聚集，像李田楼、张集的几个压煤村，像谢集的李村寺、终兴的郭楼、蔡堂的管庄、杨瓦屋、高韦庄的高庄、赵集等等，都是通过旧村改造，实现了农村人口向小城镇转移，加快了城镇化步伐。还一部分村庄，通过整合搬迁，建成了大型的农村社区，像谢集的王桥史楼社区、李田楼的中心社区、高韦庄的大徐庄后塘社区等等，每个社区都容纳人口5000人以上，有的甚至达到了万人以上，这些社区基础设施配套完善，群众不出社区就能享受到优质的公共服务，享受到和城里一样的社区化生活。如果没有实施增减挂钩，单县的旧村改造就很难推进，人口聚集也无法实现。

2 实施城乡建设用地增减挂钩项目的可行性、机遇性

通过多年来实施增减挂钩项目，单县建立了一整套成熟的工作推进机制，广大干部积累了丰富的工作经验，广大群众认同支持，单县有“地利”、有“人和”，有“天时”，资金问题、土地规划问题得到了有效解决，迎来了加快推进增减挂钩的良好机遇。

一是，资金保障机遇。2016年，菏泽市政府筹措资金20亿元，明确表示可以让单县优先使用，单县政府通过积极争取，菏泽市政府在资金方面给了单县大力倾斜。2017年，单县通过农行申请了4个亿的项目贷款，同时，新申报的挂钩项目还能继续争取贷款资金。

二是，规划调整机遇。单县新一轮土地利用总体规划已经完成了修编，“十三五”期间拟实施增减挂钩的村，都按照乡镇上报的村庄规划进行了调整，下步单县再实施增减挂钩项目，不用再担心受规划限制。

三是，奖补提高机遇。为了加快增减挂钩项目实施，单县县委、县政府从2017年进一步提高补偿标准：2016年存量挂钩项目，在2017年12月底前完成的，对2017年完成部分，腾出每亩指标补偿12万元。2017年及以后新申报的项目，腾出每亩指标补偿15万元，其中12万元用于群眾的房屋拆迁补偿，3万元用于土地复垦及基础设施配套。

3 实施城乡建设用地增减挂钩项目的几点措施

一要广泛发动。单县各乡镇（办事处）全部抓紧组织召开动员大会，把乡镇领导班子、包村干部、村两委成员层层发动起来，迅速进村入户，通过发放明白纸、出动宣传车、召开座谈会等多种形式做好群众工作，把增减挂钩的政策讲明白，把补偿标准讲明白，把实施增减挂钩的好处讲明白，给群众算好经济账、生态账、长远发展账，最大限度地争取群众支持。

二要科学规划。单县各乡镇全部认真编制增减挂钩专项规划，并与新一轮土地利用总体规划、城乡建设体系规划等相协调。单县善于总结经验，并按较高标准规范安置区建设，除规划好道路、水、电等基本设施，同时，做好功能分区和医疗、教育等公共服务配套设施规划，预留好社会事业、产业发展等用地。要通过改造一个村庄，把公共服务这一块统筹考虑、整体设计。除了做好旧村改造规划，还要做好产业发展规划，要围绕实施增减挂钩，促进产业提升，根据这个村或周边村产业发展情况，精心编制产业发展规划，推动规模化集约化经营。

三要依法推进。单县各乡镇（办事处）在实施过程中，要做好群众的工作，切实把好事办好，维护项目区群众权益。项目的申报和验收群众满意率必须达到90%以上，房屋评估、资金使用等各项结果，必须向群众及时公开。要确保群众补偿资金及时足额到位，对以任何形式拖欠、挪用、截留的，有关部门要严肃查处。要积极探索农村宅基地有偿退出机制，对依法、自愿退出宅基地使用权及建筑物、构筑物的农民，要参照当地城镇建设用地片区价给予一定补偿，鼓励农民到城区和乡镇驻地购买商品房。