40年政治体制改革的发展脉络

何玉芳

【摘要】依据时间节点的前趋后继关系，我们将改革开放四十年中国政治体制改革划分为四个阶段：1978年至1989年的政治体制改革是起步阶段，重在重建；1989年至2002年的政治体制改革是调整推进阶段，重在稳定；2002年至2012年的政治体制改革是渐进发展阶段，重在和谐；2012至今的政治体制改革是深化发展阶段，重在全面。通过梳理历史，我们预测未来政治体制改革将聚焦以下三个方面：加强党的全面领导、推进依法治国和制度化政治参与。

【关键词】改革开放 政治体制改革 发展脉络 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

中国的政治体制改革与改革开放进程相伴而生，在坚持中国特色社会主义基本政治制度不变的前提下，始终围绕着经济建设的主题，稳步推进改革，满足经济社会对政治上层建筑提出的要求，经济领域取得的巨大成就离不开政治体制改革的促进作用。笔者按照时间节点的前趋后继关系，梳理改革开放四十年来政治体制改革的脉络，为新时代进一步推进政治体制改革提供借鉴和参照。

1978年至1989年的政治体制改革是起步阶段，重在重建

1978年12月，党的十一届三中全会确立了实事求是的思想路线和以经济建设为中心的政治路线。思想路线和政治路线的实现，要靠组织路线来保证，全面系统地解决党内高度集中的领导体制就成为关系全局的战略问题。

废除领导干部终身制，实行干部队伍“四化”。邓小平同志于1980年8月在政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，提出切实改革并完善党和国家的领导制度，保证党和国家政治生活的民主化，成为中国政治体制改革的纲领性文献，开启了政治体制改革的序幕。1982年12月，五届人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》，规定国家、全国人大、国务院领导人连续任职不得超过两届，标志着党的干部离退休制度初步建立，废除了干部领导职务终身制，妥善解决了干部队伍严重老化问题。

为适应经济体制改革的需要，实行党政分开、简政放权。1986年9月，根据邓小平同志的建议，中共中央成立了中央政治体制改革研讨小组，开始酝酿和设计政治体制改革的总体方案。1987年10月，十二届七中全会原则同意了《政治体制改革总体设想》方案。1987年10月，党的十三大报告指出实行“党政分开”、党政主要领导职务分任制，理顺中央和地方的关系，放松中央对地方政府的限制，探索“纵向分权”和“横向分类”为内容的干部人事制度改革，下放干部管理权限，将这一阶段的政治体制改革推向高潮。

恢复和发展法制。恢复和发展法制是这一阶段政治体制之对民主政治新探索的起点。1979年2月，全国人大常委会法制委员会成立，以加强立法工作。新通过的《中华人民共和国人民法院组织法》中规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律”，1979年中共中央提出“取消各级党委审批案件的制度”，保障人民检察院独立行使检察权、人民法院独立行使审判权。1982年宪法首次规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这些举措为改革开放初期的民主法治建设奠定了基础。

废除人民公社，实行基层民主和村社自治。1980年建立了村民委员会、职工代表大会和居民委员会，1982年宪法确认了其法律地位。1983年10月，中共中央、国务院颁布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，在全国农村恢复乡政府，实现政社分开，废除人民公社制度。1988年实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》，1989年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，逐步健全基层民主自治的基本制度体系，显著提升了基层民主自治的规范化、制度化、法治化程度。

1989年至2002年的政治体制改革是调整推进阶段，重在稳定

经过1989年的政治风波，新一届领导集体开始深刻反思中国政治体制改革的理论与实践。1989年12月，江泽民同志在党建理论研讨班上指出，“政治体制改革要坚定地继续进行下去。但是，应该明确，这种改革不是要削弱、更不是要取消党的领导，而是要加强和改善党的领导”。强调了党对国家政权的统一领导和党管干部原则。对政治体制改革的主攻方向也作了重大调整，停止实行“党政分开”。改变干部队伍不能适应改革开放的新形势，建立国家公务员制度，探索干部分类管理，是这一时期政治体制改革的重要内容和突出成就。

推行公务员制度。1988年3月，按照七届全国人大一次会议的决定组建了国家人事部，标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。1989年起即开始在国务院6个部门和全国2个城市进行公务员制度的试点工作。考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等单项制度的实践在全国范围内试行并取得明显的效果。从1993年11月《国家公务员制度实施方案》的出台，到1997年底，我国公务员制度入轨工作基本完成。2000年6月党中央下发《深化干部人事制度改革纲要》（以下简称《纲要》），在这一《纲要》的指导下，2002年7月，党中央印发《党政领导干部选拔任用工作条例》，对干部选拔任用工作的重要原则和基本程序作出明确的规定，干部人事管理向着科学化、民主化和法治化迈出关键的一步。

完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督等职能，使依法治国成为治理国家的基本方略。正是从这种政治思考出发，1997年十五大报告把政治体制改革提到了突出的位置，勾画了政治体制改革跨世纪的蓝图，江泽民同志提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本目标。1999年正式将依法治国写入宪法。2001年1月，江泽民同志在全国宣传部长会议上，提出“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，这在中国政治发展史上具有划时代的意义。

加緊立法的步伐，制定了大量的法律法规。截至2002年8月底，全国人大及其常委会共审议通过法律301件，法律解释7件，有关法律问题的决定122件。从根本上改变了过去无法可依的状况，为中国特色社会主义政治、经济、文化的发展提供了法律保障。

2002年至2012年的政治体制改革是渐进发展阶段，重在和谐

进入21世纪，经济社会结构的迅速变化和社会矛盾的多发，带来了利益关系的变化、权利意识的增长和政治参与要求的增多。贯彻“以人为本”的思想、建设服务型政府、继续改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力，成为这一时期政治体制改革的三大亮点。

继续改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党的执政能力。2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出构建社会主义和谐社会，成为政治价值观转变的重要标志，意义深远；提出科学执政、依法执政、民主执政，标志着党对领导方式和执政方式有了全新认识。

从2005年1月开始，全党开展保持共产党员先进性教育活动，巩固了党的执政基础；完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题，实践执政为民，密切了党和人民群众的血肉联系。

服务型政府的建设有突破，取得瞩目成就。2003年10月，党的第十六届三中全会提出要在全国范围深入践行建设服务型政府的施政目标。2005年3月，十届全国人大三次会议将“努力建设服务型政府”上升为国家意志。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出建设“公共服务体系”。2007年10月，党的十七大报告提出“行政管理体制改革是深化政治体制改革的重要环节”，其目标是建立服务型政府。2008年党的十七届二中全会提出加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，取得令人瞩目的成就。

以党内民主推进人民民主，有序扩大人民的民主政治参与。中共中央2004年9月颁布的《党员权利保障条例》，党员民主权利的确定和保障是党的民主建设的逻辑起点，意义重大。一方面，有利于发展党内民主，健全党内生活；另一方面，有利于推进基层民主，扩大人民群众的民主参与。党的十七大以来，发展完善了民主选举、社会意见征询及各种听证制度，公众通过政府网站、热线电话、公众留言板等手段反映社情民意。这些政治参与形式使党的执政方略、法律法规和方针政策能够准确地反映和代表人民群众的根本利益。

2012年至今的政治体制改革是深化发展阶段，重在全面

十八大以来，为呼应社会日益增长的政治参与要求，维护社会公平正义的愿望和化解久拖不决的公权力失范问题，党的十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，政治体制改革的重点指向了协商民主、司法改革和反腐倡廉三个方面。

推进协商民主广泛多层制度化发展。2012年11月，党的十八大报告要求，“健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。把发展协商民主作为国家政治建设的重点，在党的政治报告中是首次提出。2013年11月，十八届三中全会对推进协商民主广泛多层制度化发展作出了全面的规划和部署，如构建程序合理、环节完整的协商民主体系，发挥统一战线在协商民主中的重要作用，发挥人民政协作为协商民的主重要渠道作用。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等作出全面部署，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。

健全反腐败领导体制和工作机制。2012年11月，十八大报告指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。”2014年10月，十八届四中全会将反腐倡廉的体制建设纳入了法治的轨道。具体的举措有：依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开。从法治建设的源头上、根本上，防范、制约和惩治腐败的产生。2017年3月，王岐山同志参加十二届全国人大五次会议北京代表团的审议时指出，通过建立国家监察委员会，整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，形成严密的法治监督体系，有效实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

大力推进司法体制改革。社会的公平正义是中国特色社会主义的核心价值追求，关系到社会的和谐稳定。十八大报告强调，“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。十八届三中全会针对司法领域存在的突出问题提出了一系列改革举措，如维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。十八届四中全会对保障司法公正作出了更深入的部署，如完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，优化司法职权配置，推进严格司法，保障人民群众参与司法，加强人权司法保障，加强对司法活动的监督。

回顾历史，展望未来。我们预测未来政治体制改革将聚焦以下三个方面：一是坚持和加强党的全面领导，坚决维护习近平总书记的核心地位，保证党中央在全党的核心地位。关键要在实践中将这个原则转化为一套比较完整具体的制度保证和机制安排。二是全面推进依法治国，抓住领导干部这个“关键少数”。加大改革司法体制和运行机制的力度，健全反腐败领导体制和工作机制，依法执政，依法行政，约束公权。三是尽快实现政治参与的制度化、程序化和技术化，抓住人民群众这个“关键多数”，一切权力属于人民，不以地位、财富、关系来分配政治权力，实现多数参与、全程参与、嵌入参与和制度参与，满足中下层群众和普通党员的合理政治诉求，将人民当家作主落到实处。

（作者为北京交通大学马克思主义学院教授、博导）

【注：本文系北京市宣传文化高层次人才培养资助项目（项目編号：2017XCB029）和北京市教委共建项目“网络意见领袖对北京高校大学生政治态度的影响调查研究”（项目编号：L14H100010）的阶段性成果】

【参考文献】

①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年。