精准扶贫工作成效第三方评估机制创新性研究

塔拉 布仁

摘要：“十三五”规划提出至今，国家和地方各级政府扶贫工作的重点转向精准扶贫。对精准扶贫工作成效进行科学评估、提出相应的调整策略，对加速我国脱贫攻坚事业将起到积极的推进作用。将第三方评估机制引入精准扶贫，可以有效弥补政府自评的缺陷，完善政府绩效评估体系，提高评估结果的科学性与公信力，能提升政府的治理能力向现代化的发展。本文基于内蒙古自治区精准扶贫工作成效第三方评估工作，深入探讨第三方评估的重要性，并对如何开展第三方评估提出建议与对策。开展第三方评估工作，有利于客观了解扶贫工作全局，能对地方政府的扶贫成效进行监督，对地方政府的扶贫工作查漏补缺，便于改进工作，更有利于总结共性的经验教训，是打赢脱贫攻坚战的重要制度保障。

关键词：精准扶贫；第三方评估；工作成效

1.问题的提出

2016年，中央层面启动中西部22个省（自治区、直辖市）党委、政府扶贫开发成效第三方评估，相关各省启动市、县扶贫开发成效第三方评估，评估结果均被作为扶贫开发成效考核的重要依据。

习近平总书记强调要科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”。内蒙古自治区政府积极行动，为深入推进内蒙古自治区脱贫攻坚工程，科学精准因人施策，自治区扶贫开发领导小组印发了《内蒙古自治区脱贫攻坚村级“453”挂图作战实施意见》。“4”是指精准扶贫“四个清”：“底数清、责任清、办法清、工作要求清”；“5”是指“村级作战五张图”：“全村贫困现状图、贫困人口致贫原因分析图、五个一批分类帮扶措施图、嘎查村脱贫目标任务图、贫困户脱贫目标任务图”；“3”是指贫困户脱贫“三本账”：“脱贫计划、帮扶措施、工作台账”。

要让我国贫困地区全面步入小康，精准扶贫起决定性作用，虽然在扶贫进度上能看到多数是在求真务实的按照目标推进，但是也存在部分为了一时政绩而在扶贫工作上弄虚作假的官员，此时，“第三方评估”工作就显得尤为重要，作为一种外部制衡的机制，可以对政府自我评估有效补充，同时能有效推进政府精准扶贫在治理上的优化，能积极促进我国政府从管理型政府向服务型政府的转变。

2.开展精准扶贫第三方评估工作的意义

2.1“第三方评估”是精准扶贫的“助力器”

第三方评估团队通过实地走访调查所抽取贫困旗县、与地方政府召开座谈会、组织贫困户问卷调查、走基层听民声等多种方式来记录群众对精准扶贫工作的意见和建议，才能更客观公正地了解到精准扶贫政策是不是真的落实到位，帮扶到真正需要帮扶的贫困户等情况。可以防止“扶贫不精准”情况的发生，也能更清楚地看到地方政府在扶贫工作上的不足之处，把存在的问题反馈回地方政府让其改进并解决。要学会取长补短，才能让精准扶贫工作取得实际成效。

2.2第三方评估能提升脱贫攻坚精准度

第三方评估的结果有利于客观了解扶贫工作全局，评估团队采取异地调查、本地配合的方式，调查员两人为一小组，直接进入农户访问调查，倾听基层群众的真实声音，了解贫困群众的真实生活水平，最大限度地保证了调查的真实性与可靠性。同时第三方评估的结果有利于地方政府查漏补缺、改进工作，第三方评估团队科学设立了量化指标，通过对识别准确率、退出准确率、群众满意度等评估指标进行分析测算，发现地方政府在精准扶贫工作中的不足，提出修改建议，促使其尽快改进扶贫工作。第三方评估的结果也有利于总结精准扶贫工作中存在的共性經验教训，每个地区自身情况与出台的帮扶措施略有差异，可以将一些精准扶贫工作成效做得好的地区作为典型，分享其经验做法，给其他地方政府树立扶贫正面典型。

3.开展精准扶贫第三方评估工作所遇挑战分析

3.1独立性问题

第三方评估以其专业性、客观性和独立性特点被广泛运用于政府绩效评估。第三方评估的独立性包括评估主体的独立性和评估程序的独立性两个方面，其中评估主体的独立性包括评估机构和评估人员两个维度，评估程序需考虑程序本身和外部监督两个角度。经过内蒙古自治区第三方评估组2016年实践发现，精准扶贫第三方评估存在评估主体独立性不足的问题，主要体现在对政府资金的依赖。评估主体独立、超脱，不成为某一方利益群体的代言人的重要前提是其运营资金相对独立。第三方评估组活动经费来源单一，完全依赖于政府扶持，不容易做到完全独立的评估。

3.2评估主体问题

在调研评估过程中发现，贫困在一些地区不再是令人困惑，让人尴尬的“穷貌”，一种不愿意摘掉“贫帽”脱掉“穷衣”的反扶贫状态日益凸显。“贫困的帽子”固然可以给当地带来政策和资金上的倾斜，但是这并不是“虚假扶贫”的理由。要知道这种“输血式”扶贫终有终点，“造血式”扶贫才是长久之计，要通过扶贫能够让农民自己有能力扩大再生产的方式，从自身解决贫困现状。在某种情况下，“输血式”帮扶困难群众固然重要，但是一旦停止对贫困户的资金扶持，贫困依旧存在，实际脱贫率不高，后劲不足。相比较“输血式”扶贫，“造血式”救助贫困，尤其“直接造血式”扶贫方式，无论是从眼前看，还是从精准扶贫政策长远发展来讲，脱贫率更高，后劲也更足，因而更受农民的欢迎，因此造血式扶贫比输血式扶贫更能治本。

3.3评估结果与应用问题

评估结果有两种形式，第一种评估报告，评估报告主要用于反映问题和干部政绩考核，委托方基于评估结果一方面调整工作部署，一方面将问题反馈给被评估旗县用于改进精准扶贫工作。评估结果的第二种形式是在当地评估结束后召开评估反馈会，将评估中发现的实际问题反馈给当地政府，如某贫困户还未达到住房保障或符合享受国家最低保障金资格却未被纳入低保户等问题，当地政府在得知此类情况后，政府相关部门工作人员会入户核实情况，及时解决问题。反馈会的形式便于评估人员与扶贫干部当面沟通，有利于促进精准扶贫工作更好进行。

3.4建立长效脱贫机制

随着扶贫开发工作的深入，精准扶贫的工作重点也发生了转移，从最初的精准识别、精准帮扶，向精准退出和稳定退出转移。大部分有生产能力的贫困户通过一系列的帮扶措施都实现了自我发展，但还有一部分低收入农户还处于贫困的边缘，政策性脱贫的痕迹还很明显，由于自然因素和自身因素影响，极易出现新的返贫。因此脱贫工作是一个动态调整过程，并不是一次从贫困户中退出就代表之后就是脱贫户，要着重注意其中存在返贫的现象，要分析其返贫的原因，制定符合贫困户自身情况的帮扶措施，对症下药，从根本上解决贫困。

4.对开展精准扶贫工作成效第三方评估的建议

4.1第三方评估组入户调查时应注意

（1）在旗县户籍人口范围内，对农村牧区的常住人口，应该以嘎查村为基本单位全面入户调查实际情况。

（2）第三方评估组调查农牧户实际情况结束后，旗县扶贫开发领导小组应该组织相关部门工作人员对调查结果逐户进行研究判定，准确把握贫困人口识别、贫户人口退出政策。

（3）旗县扶贫开发领导小组研究判定结果分为：一般农牧户、贫困户、返贫户、脱贫户、稳定脱贫户、清退户。判定结果要反馈回所对应的嘎查村按规定的程序处理，积极改进解决。

（4）对非农业户口等特殊人群，要针对具体情况分类处理，长期居住生活在农村牧区，从事农牧业生产的可以识别纳入贫困户中，但要作为特殊事例，由旗县扶贫开发领导小组在制定动态管理方案中予以明确规定，并向上级扶贫开发领导小组报备。

（5）分类处理工作结束后，处理结果应统计汇总，由旗县扶贫领导小组召开会议进行审核，应该按照国务院扶贫办的要求开展贫困户动态管理。动态管理工作完成后，以嘎查村为单位，将动态管理结果以书面形式送达所有农牧户手中。

4.2在判定贫困人口识别、贫困人口退出时应注意

（1）贫困人口识别主要衡量标准是家庭年人均纯收入低于现行国家扶贫标准2952元，且“两不愁、三保障”的问题未得到解决，或虽然收入达标，但“两不愁、三保障”基本问题未解决的农村牧区常住人口。

（2）贫困人口退出主要衡量标准是该户经过政府帮扶和自身的努力，年人均纯收入稳定超过国家扶贫标准线且吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，满足上述条件可以从贫困户中退出。

（3）识别程序要严格按照“农户自主申请、相关部门信息比对、村内民主评议、两公示、一公告”的标准程序进行。农户申请与人户摸底调查工作要同步进行，凡想当贫困户的农牧户均可以申请，申请时要签署居民家庭经济状况核实授权书（参考民政部门的格式）。汇总后，旗县先开展比对，比对结果反馈回嘎查村进行民主评议的同时，汇总上报自治区，自治区将再比对一次，有疑点的及时反馈旗县、嘎查村。民主评议分两步走：先在自然村、组评议，再召开行政村村民代表大会表决，公示要到自然村、组。旗县统一组织公告，无异议后上报备案，并抄送苏木乡镇。

（4）贫困户脱贫退出时，贫困户与帮扶责任人要同时认可，入户验收与贫困户确认工作要同步进行，签字确认要留存照片。要求乡镇逐户验收后公示，旗县抽验后统一公告，盟市核查，逐级审核，主要领导签字上报自治区。

4.3扶贫工作要痕迹化管理

所谓痕迹化管理，就是让所有生产经营管理过程都留下印迹，可供日后查证，最初多应用于企业管理。痕迹化管理的实质就是流程管理、过程管理。近年来，这种管理方式被逐步引入政府行政管理和绩效评估考核中。自精准扶贫工作开展以来，按照国务院扶贫办的统一部署要求，各地向贫困户制发了《扶贫手册》，其目的就是通过扶贫手册痕迹化管理，使脱贫攻坚监督管理有章可循、责任追究有据可查、奖罚分明有据可依。内蒙古自治区印发的“453”作战图、《扶貧手册》、建档立卡明白卡，都是痕迹化管理的凭证。

4.4精准扶贫工作要实行动态化管理

（1）农牧户人户调查摸底信息采集表。工作人员根据摸底清查工作安排部署，做好政策宣传工作，按照采集表内容逐户认真填写，确保信息真实准确，填写完毕后工作人员签字，调查的户签字确认，以自然村为单位按贫困户、非贫困户、脱贫户等情况分类保存。

（2）农牧户摸底清查情况表。摸底清查工作完成后，由旗县组织从事建档立卡工作人员、苏木乡镇、驻村工作队、驻村第一书记、嘎查村“两委”以及摸底清查工作人员，根据入户摸底清查情况以自然村为单位逐户进行认真讨论、科学分析、合理分类，各自然村负责摸底清查工作人员填写农牧户摸底清查情况表，并形成电子版。特别强调其他人员纳入指，非农业户和信息比对存在“八类人员”。

（3）农牧户摸底清查分类汇总统计表。农牧户摸底清查情况表填写完毕后，由乡村干部、驻村工作队、驻村第一书记分类统计各自然村摸底清查情况，形成嘎查村农牧户摸底清查情况分类统计表电子版。

（4）关于审核确认摸底清查情况分类处理的报告。嘎查村完成农牧户摸底清查情况分类统计表后，上报至苏木乡镇，由苏木乡镇汇总所辖各嘎查村农牧户摸底清查情况分类统计表，形成苏木乡镇农牧户摸底清查情况分类汇总统计表，并将本苏木乡镇农牧户摸底清查分类处理情况以正式文件上报旗县扶贫开发领导小组审核。

（5）关于对摸底清查研究判断结果分类处理的通知。旗县扶贫开发领导小组根据各苏木乡镇上报名单核查分类处理情况，召开会议进行审核，审核确认后以正式文件将审核结果反馈苏木乡镇。

4.4.1 2017年度扶贫对象动态管理贫困户（返贫）识别的工作如何开展

贫困户提交申请书，原则上凡是想评选贫困户的农牧户都可以提出申请，申请书要由农牧户本人亲笔签字（按手印）提出，同时要说明具体申请原因，贫困户申请与农牧户摸底清查工作同步开展。对以前年度标注脱贫因灾、因病、因学等原因返贫的贫困户，要说明具体原因，并附相关证明材料，按照新识别贫困户的程序纳入。贫困户申请完成后，苏木乡镇、旗县将贫困户申请名单（包括返贫名单）逐级汇总，由旗县组织人员与相关部门进行信息比对，将比对结果反馈苏木乡镇、嘎查村、自然村。同时将名单上报自治区扶贫办进行统一比对，比对完成后及时反馈各旗县。信息比对工作完成后，对比对存在异常情况的农牧户由嘎查村“两委”组织驻村工作队、驻村第一书记入户核实确认，嘎查村留存信息比对清单和核实表。苏木乡镇、嘎查村统筹安排贫困户新识别（返贫、脱贫、清退和标注）等各项动态管理工作，嘎查村两委以自然村为单位组织召开村民大会或一户出席一人的村民代表会议，参考摸底清查情况，对贫困户的新识别或返贫、脱贫、清退、标注进行民主评议，苏木乡镇干部、驻村工作队、驻村第一书记必须到会指导。村民大会参会人数不少于18岁以上村民的半数，村民代表会议不少于三分之二以上户的代表，表决得票数不得低于参会人数的三分之二方能通过生效。评议会议记录要有包括会议时间、会议地点、会议参加人、会议主持人、会议记录人、会议议题、会议讨论过程、会议表决情况、参加表决与会人员签字（按手印）确认等内容，包括信息比对存在异常情况评议结果和同意纳入、返贫、清退和标注等表决得票统计表以及会议现场影像资料。嘎查村“两委”对各自然村评议结果，召开村民代表会议进行评议表决，苏木乡镇干部、驻村工作队、驻村第一书记必须到会指导。参会人员包括村两委成员、村民监督委员会成员、党员代表、村民代表等。评议会议记录要有包括会议时间、会议地点、会议参加人、会议主持人、会议记录人、会议议题、会议讨论过程、会议表决情况、参加表决与会人员签字（按手印）确认等内容。嘎查村要留存贫困户新识别（返贫、脱贫、清退和标注）等表决得票统计表以及会议现场影像资料。嘎查村将贫困户初选名单反馈至各自然村进行公示，同时在村委会和村委会所在地的醒目位置进行公示，嘎查村要留存公示远近景照片（公示期不少于7天）。公示无异议后，嘎查村将公示贫困户名单上报苏木乡镇审核确认。苏木乡镇根据各嘎查村核实评议结果，审核确定本苏木乡镇所属各嘎查村贫困户拟定名单，将贫困户拟定名单反馈至嘎查村、自然村进行第二次公示（公示期不少于7天），嘎查村要留存第二次公示远近景照片。拟定名单公示无异议后，苏木乡镇将拟定名单上报旗县扶贫开发领导小组复审。旗县扶贫开发领导小组对苏木乡镇送审的拟定贫困户名单复审结束后，将复审确认的名单进行公告，同时，通过政府门户网站、电视台或报纸等主流媒体渠道公告（公告期不少于7天）。公告结束后，以扶贫开发领导小组正式文件经主要领导签字后上报备案，并将公告名单、公告资料（公告纸质资料或公告截图影像）返回苏木乡镇、嘎查村。公告后，由村委会将贫困户告知书盖章送到贫困户家中告知，确定贫困户年度为2017年，同时帮扶责任人以短信或微信方式告知贫困户，同时附告知书文本。使用填写新修订的《贫困户信息采集表》真实准确地采集贫困户信息，按照采集的信息按时准确地录入全国扶贫开发信息系统业务管理子系统。

4.4.2 2017年扶贫对象动态管理贫困户脱贫工作如何开展

根据入户摸底采集的信息和核查情况，利用信息系统打印2017年、2018年《贫困户信息对照采集表》，调查采集扶持一年来的收入增长情况和“两不愁、三保障”目标实现情况，采集填写变化信息。苏木乡镇、嘎查村统筹安排贫困户脱贫（新识别、返贫、清退和标注）等各项动态管理工作，嘎查村两委以自然村为单位组织召开村民大会或一户出席一人的村民代表会议，以2017年减贫计划为依据，参考摸底清查情况，对稳定达到脱贫标准的贫困户脱贫（新识别或返贫、清退、标注）进行民主评议，初步评议出贫困户退出名单，苏木乡镇干部、驻村工作队、驻村第一书记必须到会指导。村民大会参会人数不少于18岁以上村民的半数，村民代表会议不少于三分之二以上户的代表，表决得票数不得低于参会人数的三分之二方能通过生效。评议会议记录要有包括会议时间、会议地点、会议参加人、会议主持人、会议记录人、会议议题、会议讨论过程、会议表决情况、参加表决与会人员签字（按手印）确认等内容。要留存贫困户脱贫（新识别或返贫、清退、标注）民主评议会议现场影像资料。嘎查村两委对各自然村评議结果，召开村民代表会议进行评议表决，初步选出贫困户脱贫名单，苏木乡镇干部、驻村工作队、驻村第一书记必须到会指导。参会人员包括村两委成员、村民监督委员会成员、党员代表、村民代表等。评议会议记录要有包括会议时间、会议地点、会议参加人、会议主持人、会议记录人、会议议题、会议讨论过程、会议表决情况、参加表决与会人员签字（按手印）确认等内容。嘎查村要留存贫困户脱贫（新识别或返贫、清退、标注）评议表决会议现场影像资料。按照“一高于、两不愁、三保障”的脱贫标准，由村“两委”组织，与驻村工作队、第一书记对初选脱贫户入户核实，并要取得帮扶责任人和贫困户认可。核实认可后，将达到脱贫标准和得到认可的初选脱贫贫困户名单报送苏木乡镇审核确认。苏木乡镇组织人员对各嘎查村上报的脱贫贫困户，按照“一高于、两不愁、三保障”的脱贫标准，逐户逐人进行验收。苏木乡镇逐户逐人验收后，将达到脱贫标准的贫困户名单返回嘎查村、自然村进行公示（公示期不少于7天），嘎查村要留存远近景照片。公示无异议后，苏木乡镇汇总各嘎查村贫困户脱贫名单，上报旗县扶贫开发领导小组复审。旗县扶贫领导小组按照苏木乡镇上报的贫困户脱贫名单，组织相关部门抽组人员，对各苏木乡镇上报的脱贫贫困户进行抽查验收，验收复审后，通过政府门户网站、电视台或报纸等主流媒体进行统一公告（公告期不少于7天）。公告结束后，以扶贫开发领导小组正式文件经主要领导签字后上报备案，并将公告名、公告资料（公告纸质资料或公告截图影像）反馈回苏木乡镇、嘎查村。最后将贫困户脱贫告知书送达脱贫户手中。