土壤重金属污染的第三方治理模式探讨

谭芬 曾维晓 任辉

摘要 环境污染第三方治理模式的实践与发展是运用市场化手段监管环境的一次重要探索。通过对我国土壤污染修复综合治理首批试点地区——湘潭市岳塘区的调查，初步分析了土壤重金属污染第三方治理模式运行的必要性及存在的问题，并提出解决措施，以期推进污染治理，为我国推进环境污染的第三方治理提供参考。

关键词 土壤重金属污染；第三方治理；问题；措施；湖南湘潭；岳塘区

中图分类号 X53 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2018）14-0194-02

第三方治理模式是指排污单位以合同委托的形式，通过付费方式，将其污染治理设施或产生的污染交给具有相应能力的第三方机构运营或治理，即污染者付费，专业化治理，实现“产污”和“治污”分离[1]。

美国是最早推行环境污染第三方治理的国家，日本是治理最成功的国家，以德国、英国、法国等为代表的西欧国家在环境污染第三方治理方面也进行了许多积极探索。而中国起步较晚，环境污染第三方治理目前处在快速发展阶段，关于此方面的理论研究成果较为丰富。

第三方治理为水污染的治理指明了新的方向，从制度、法律和各责任主体分析了水污染第三方治理机制[2]。姜爱华等[3]以京津冀为例，通过SWOT分析及模式设计研究，说明了引入第三方模式治理大气污染的可行性。马存利[4]针对土壤污染第三方治理中存在的缺陷，以法律为基础提出相关的建议。王 琪等[5]从政企关系及其行为特征方面提出了协调对策，推动污染治理。胡丽珠等[6]认为鉴于环境污染第三方治理存在的必要性与局限性，在推行时应注重对污染主体和第三方的监管，实现治理的有效规制。梁树广[7]运用博弈理论，构建环境污染第三方治理两两和三方参与的博弈模型，通过分析三方主体的策略选择，提出了相应措施。

目前，我国学者对环境污染第三方治理模式的研究大多停留在宏观的层面，极少数展开对水污染、大气污染、土壤污染的探讨。以全国的整体环境为基础的研究并没有结合实施的具体情况，缺乏可行性，而微观层面的理论研究有待进一步发展。本文选取湘潭市岳塘区土壤重金属污染第三方治理为研究对象，通过实地调研，研究推行第三方治理模式的现状、存在的问题以及解决的措施。

1 现状

1.1 污染现状

湘潭市是一个老工业城市，工业基础雄厚，体系完备，重化工业布局相对集中，历史遗留的土壤污染问题突出，是湖南省乃至全国土壤重金属污染治理重点区域。据调查，湘潭市54个样本中总体Cd、Hg属重污染，Cu、Zn属中污染，Cr属于轻度污染，内梅罗综合污染指数已达重污染[8]。2011年国务院正式批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，岳塘区老工业区成为七大重点治理区域之一。2015年国家发改委批准湘潭市岳塘区竹埠港地区为全国环境污染第三方治理试点单位。鉴于此，岳塘区作为土壤重金属污染典型的区域，急需开展土壤污染治理和深入研究。

1.2 污染的来源及危害

在实地调研中，发放调查问卷100份，获得有效数据53份。受访者中学生、务农人员、务工人员、个体户、公职人员分别为8、17、10、13、5人。分析调研资料可知，污染源主要为以下3个方面。①工业是岳塘区经济的主导产业，重化工业兴旺，长期排放“三废”数量多，其中废气进入大气中，经沉降进入土壤圈；废渣包含有铅、锰、镉、铜等重金属，肆意堆积；废水未经严格处理排放，对土壤造成了严重污染。②近年来，由于岳塘区城市化的迅速发展，大量不合理的农业行为、汽车尾气及生活垃圾的增加，导致了土壤污染加剧。③湖南省素有“有色金属与非金属之乡”的美称，截至2007年底，湘潭市已发现各类矿产46种，其中已探明储量的矿产29种，矿产储量占全省前五的有8种，矿山开发具备了相当规模。当地的土壤重金属含量偏高，再加上矿冶等，加剧了土壤金属复合污染。

岳塘区土壤污染危害主要有以下4个方面：一是导致了严重的直接经济损失；二是镉、铅等重金属含量超标，威胁了食物安全，而污染最为严重的竹埠港工业区，其土壤已不具备生产作物或生产可食用作物的条件；三是严重危害了人体健康，岳塘区恶性肿瘤发病率呈逐年升高趋势，甚至怪病频现；四是易导致地表水污染、地下水污染、大气环境质量下降和生态系统退化等次生环境问题，直接危害生态安全。

1.3 治理成效

岳塘区政府与永清集团签署公私合营第三方治理（即政府主导、企业参与、国省补助）模式合作协议，组建湘潭竹埠港生态治理投资有限公司，在土壤污染最为严重的竹埠港老工业区开展试点，被业界称为“岳塘模式”（图1）。

经过2年多的试点，第三方治理模式已显现出成效。截至2014年10月，竹埠港率先全省七大重金属污染治理片区，实现了区域内28家化工企业全面关停，绝大部分搬迁企业重获新生，整个过程中无一人上访、无安全环保事件。

通过此项治理，岳塘区的污染物排放大幅度降低，環境污染程度较之前大大减轻。经监测，2014年全年共减少用煤量约14.5万t、用电量约9 600万kW·h、废气排放约20亿m3、废水排放约260 t[9]，湘江下游的水质得到了极大的提高。极大地改善了岳塘区的环境质量，提升了当地居民的幸福指数。同时优化了产业结构，激发了部分企业的发展活力，为城市转型发展提供契机。

2 存在的问题

相较于传统的治污理念，模式的创新及理念的发展等优势使第三方治理模式得到了广泛的认同和积极推行，然而基于现实境况，仍存在许多问题亟待解决。

2.1 制度设计不足，法律不完善

缺乏第三方治理理念的污染治理制度以及在合同、评定标准等方面法律的缺失是责任障碍存在的根本原因。当岳塘区的企业超标排污或突发环境事件等情况发生时，排污企业与环保公司却出现相互推诿，责任主体无法确定，部分争议问题迟迟无法解决，阻碍了有关部门执法。责任主体不明在一定程度上阻碍了第三方治理的应用与推广。

2.2 社会责任意识、环保意识、监督意识弱，执法力度低

调研过程中，岳塘区政府对排污企业的监管大多是采取定期检查的方式，群眾举报促使环保部门突击检查；政府的宣传力度低，忽视高校、组织的力量；监管部门执法和检测力量分散，体制机制不畅，存在许多监管漏洞；排污企业为了自身利益的最大化，偷排等破坏环境的行为屡禁不止；民众受教育程度参差不齐，环保意识、监督意识低。这些问题致使监管效果大打折扣。

2.3 治污企业技术水平、能力不高

承接岳塘区土壤污染治理项目的是永清环保有限公司，是国内为数不多具有完整产业链的综合型环保公司，但在治理过程中部分技术问题仍有待解决，如生物、农业生态、联合修复等技术不成熟，部分污染治理效率较低，少数技术问题有待攻克，自主研发的产品和技术竞争力较弱，工作人员出现懈怠等消极情绪的情况。目前，我国缺少如永清公司这种龙头型环保企业，相关数据显示，全国有大约3万家环保公司，其总产值为1.5亿元，与年产值逾100亿元的国外环保公司相比，中国企业难以与国际大公司形成有力竞争[10]，也不能更好地承担治理污染之责。

2.4 资金来源渠道少，预期回报率低，获利模式不清晰

环保公司要负责治理设施的投资建设，就会涉及到项目融资问题，目前土壤修复70%的资金仍来源于政府，通过市场融资的项目仅为6.3%。在此行业中的投资大多社会效益显著，但投资数目大、回收周期长，且短期内回报率较低，易受经营不善、政府政策、环境等因素影响，经济风险较高。此外，无明确的法律规章规定排污企业与治污企业之间的获利模式，实践中极易因利益引发纠纷。岳塘区是土壤重金属污染重灾区，获得了国家的重视和资金支持，永清公司的经济实力也较雄厚，但修复土壤是一项长期、复杂且艰巨的任务，社会效益显著，永清公司只有获得更多融资，才能购进先进设备、研发新技术、提高治理成效。

2.5 市场竞争机制不完善

近年来，国家引导、鼓励第三方治理市场的发展，排污企业有用更低的成本处理污染物的需求，而专业环保公司准入门槛低，质量良莠不齐，治污达到要求的企业并不多，再加上不完善的竞争机制，供过于求的状况将长期存在。岳塘区的少数排污企业为了降低生产成本，将部分污染物交由环保公司治理，部分企业甚至不与环保公司合作，依旧利用原先的治理设施或偷排。在永清公司与当地政府合作以后，一些规模小、服务质量低的环保公司利用更低的价格及不正当的竞争手段抢占市场，拉低行业水平，影响生态环境。

3 措施

3.1 国家应以法律为中心，依法引导各个主体，发挥最大效益

在市场培育上，应完善环境服务市场的配套制度，促使环境服务市场良性发展；在政府监管上，应建立环境污染第三方治理的监管体系，包括统一的治理标准、监管措施等；在责任划分上，应为明确环境服务合同的责任划分或完善相关法律，以此来平衡排污企业与第三方治污企业的责任风险及行政责任；在公众参与上，应构建体现共治理念的环境参与机制，拓宽群众监督渠道；在资金支持上，应设立专项环保基金，积极鼓励各地政府部门加大对此方面的补贴力度，完善相关融资、投资制度体系；在环境保护上，制定专门的环境教育法，扶持环保专业教育的发展[11]。

3.2 政府应以人为本，转变观念，加强监管，与时俱进

国家出台大政方针，各级政府除了给予多方面的支持外，还应充分重视民众的作用，完善信息公开制度，充分利用社会资源，加强与高校、村委会的合作，加强环境教育，设立相关的奖励制度，鼓励来自各方面的监督与建议；加强对工作人员的指导工作，建立健全相关奖惩制度，提高执行效率，明确服务理念。针对治理主体多元化的现实，政府应改变管制思维，增强指导者的角色意识；各级政府应转变观念和职能，找准定位，充分尊重和执行市场规则，履行好市场服务的职能。各级政府在第三方治理模式实施中，应借鉴成功案例的经验，结合当地特点，因地制宜地制定完善的政策机制，勇于创新。

3.3 排污企业应增强社会责任，创新发展，保护环境

排污企业不应盲目地追求利益，应树立人本观念，把生态效益、经济效益、社会效益结合起来，增强企业的社会责任意识，注重企业的转型升级，顺应时代发展潮流，积极引进先进的机器设备，走环境友好型和资源节约型道路。排污企业与专业环保企业要优化自身的管理，提高企业的竞争力；同时两者在污染治理中也要明确分工，确定责任界限，避免推诿与纠纷。

3.4 专业环保企业应积极借鉴先进经验，提高自身综合实力

在技术上，专业环保企业应积极引进新型人才，提高技术水平，引进国外先进的治污技术设备，提高企业的治污能力，借鉴国内外成功的治理经验，攻克治理难关；在管理上，不管是对设备的维护还是企业员工的培养上，都应顺应不断变化的市场要求；在资金上，不能单纯地依靠政府补贴和融资、投资，企业自身应在适宜情形下努力提高盈利空间，促进企业的发展。

3.5 民众应加强环保、监督意识

民众在对待第三方治理模式时，应更新观念，辩证看待，对于其不足之处应积极向有关部门反映，对于其有益之处则应支持鼓励其发展；积极主动地了解环境保护的重要性和政府的有关措施政策，参与到环境污染的治理中来，提高自身素质，树立正确的三观，加强环保意识、监督意识，为改善生态环境贡献自己的力量。

4 参考文献

[1] 徐秉声，林翎，黄进.支撑环境污染第三方治理的标准体系构建研究[J].环境工程，2017，35（7）：180-184.

[2] 马云.水污染第三方治理机制中第三方法律责任研究[D].杭州：浙江农林大学，2016.

[3] 姜爱华，胡富捷.以PPP治理京津冀大气污染的SWOT分析及模式设计研究[J].财政科学，2016（4）：112-121.

[4] 马存利.我国土壤污染第三方治理的法律对策研究[J].太原理工大学学报（社会科学版），2017，35（5）：12-15.

[5] 王琪，韩坤.环境污染第三方治理中政企关系的协调[J].中州学刊，2015（6）：72-77.

[6] 胡丽珠，吕成.环境污染第三方治理的监管[J].合肥学院学报（社会科学版），2015，32（4）：100-104.

[7] 梁树广.环境污染第三方治理主体博弈关系研究[J].经济论坛，2016（6）：137-143.

[8] 傅晓明，戴塔根，息朝庄，等.湘潭市土壤重金属地球化学特征的统计分析[J].广东微量元素科学，2009，16（3）：32-38.

[9] 息朝庄，戴塔根，张惠军，等.湖南湘潭市土壤重金属污染调查与评价[J].水土保持通报，2008，28（3）：133-137.

[10] 李彪.多部委推环境第三方治理模式[N].中华建筑报，2014-07-25（003）.

[11] 任卓冉.环境污染第三方治理的困境及法制完善[J].中州学刊，2016（12）：49-54.