政府危机决策效率影响因素分析

陈凌　徐佳惠

〔摘 要〕面对危机事件频发的复杂的社会环境，政府能否快速有效做出准确决策成为政府危机管理工作的关键环节。本文基于分析法提出影响政府危机决策效率的相关因素，并运用结构方程模型探索各因素之间的关系并进行假设及论证，最后提出相应建议及措施。

〔关键词〕政府；危机决策；决策效率；结构方程；影响因素

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2018.08.013

〔中图分类号〕G203 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2018）08-0095-04

〔Abstract〕Faced with the complex social environment of frequent crisis events，it is the key link of government crisis management to make accurate decision quickly and effectively.Based on the analysis method，this paper put forward the related factors that affect the efficiency of government crisis decision，and used the structural equation model to explore the relationship between various factors and carried on the hypothesis and demonstration，and finally put forward the corresponding suggestions and measures.

〔Key words〕government；crisis decision-making；efficiency of decision-making；SEM；influencing factor

随着社会飞速进步、科技快速发展，我们的自然环境与社会环境愈发复杂，尤其是互联网与自媒体时代的快速发展，更容易透过网络传播衍生出更多的危机事件，多种因素共同影响，使得我国危机事件发生频率越来越高。危机事件多包括自然灾害事件、网络舆情事件、公共危机事件，现今我国的危机事件多存在复杂性、爆发性、不确定性等特点。根据民政部报告2017年前3季度，各类自然灾害共造成全国1.26亿人次受灾，直接经济损失3147.5亿元[1]。网络舆情事件频发，造成非常严重的社会恐慌使居民幸福感降低。例如红蓝幼儿园事件，一旦地方政府应对失当，便会成为引起舆情事件升级为社会公共危机事件的导火索，那么如何决策将舆情危机化解在无形之中这也是政府所必须要面对的任务。透过各大公共危机案例分析，能在最快时间内化解的危机事件，多为在各个决策环节都能进行有效、有速的决策。政府在危机事件中多扮演决策者的角色，政府危机决策的效率便直接影响着危机事件的解决效果，直接关系社会的稳定以及人民群众的安危。因此，研究影响政府危机决策的影响因素及其之间的关系，对于提高政府危机管理效率和改善政府危机管理能力具有很强的现实意义。

1 影响因素分析及假设

通过大量的文献研究可以总结发现，影响政府危机决策的范围广泛复杂。从法约尔的五大管理职能出发，决策的影响因素遍布在计划、组织、指挥、协调、控制的各个环节之中，通过对人、财、物、信息资源的影响产生对决策效率的影响[2]。通过整理和分析，对几个相关程度较高的影响因素进行整理和分析并把其归为4大类：政府危机信息的获取与分析、政府决策执行人的素养、政府管理体制、政府决策管理机制，并对以上几个大类提出假设：

1.1 政府危机信息的获取与分析

政府管理组织架构下的信息流贯穿于政府危机管理中的各个环节。信息流已成为政府危机管理的大动脉，为危机管理中的各个环节（从事前预警到、事中决策、再到事后分析总结）传送最新鲜的血液。张福成教授也在言论中多次提到，信息管理的成效直接影响着政府危机管理，且有助于合理的制定危机应对决策，与企业相比，政府需要面对的危机，基本上都属于非系统性的，复杂性的危机事件，信息流就成为政府部门是否能有效力的解决问题的关键[3]。那么所传送的信息的质量、数量以及政府部门对信息的获取能力以及分析能力决策效率的关键点。

假设H1：政府危机信息的获取与分析对决策效率具有显著正向影响。

1.2 政府决策执行人的素养

决策执行人是危机决策的关键点，是危机事件的拐点，决策有效可以在最快速的时间内化解危机转危为安，决策失灵则会引发更加不可控的危机。由于公共危机事件存在爆发性、不稳定性，决策执行人在面对危机时存在着巨大的心理压力，加之缺乏专业领域的专业素养，在紧张的情绪下容易做出错误决策扩大危机影响。决策执行人的危机意识、责任意识、全局意识会在危机发生的整个过程潜移默化的影响决策执行人的效率[4]。

假设H2：政府决策执行人的素养对决策效率具有显著正向影响。

1.3 政府管理体制形式

管理体制是政府各管理主体以及他们组成的社会网络结构，内容非常丰富从组织架构、权利分配关系再到事务执行流程以及办事作风。那么管理体制模式将会直接影响管理的效率，并且在政府危机管理中起着决定性的作用。目前中國政府事务执行流程班固固化，存在办事拖沓、遇事推诿的官僚作风都是影响决策效率低下的问题所在。我国危机事件中多存在由于高度集权的政府管理体制导致的危机进一步升级，直接原因为执行人由于权限限制不能在最快时间内做出反应[5]。

假设H3：政府管理体制对决策效率具有显著正向影响。

1.4 政府决策管理机制

政府决策管理机制是指政府危机全过程中，各种制度化，程序化的应急管理方法与措施，机制的是否合理化，决定着决策效率的高低，决定着政府能否快速做出反应。那么高效的决策咨询系统；完善的公共危机预警机制；畅通的公共危机信息沟通机制；合理的危机信息处理机制；迅速的危机信息反馈机制都是使政府能够快速做出反应的关键点。

假设H4：政府决策管理机制对决策效率具有显著正向影响。

2 结构方程模型构建

结构方程模型（SEM），分为测量模型与结构模型[6]，它可以同时处理多个因变量对其进行分析对照。由于政府危机决策具有非系统性、复杂性的特点，影响决策效率的因素很难直观观测，通过结构方程模型可以找到各因素之间的关系以及影响程度，并且利用数据对相关因素进行分析可以帮助我们确定重要的影响因子。

第一部分结构模型，其结构方程可以表示潜变量之间的关系，结构方程如下：

η=Bη+Γξ+ζ

其中，B代表的是内生潜变量之间的关系；Γ代表的是外生潜变量对内生潜变量的影响；ζ为结构方程的残差矩阵，说明了η在方程中不能被解释的部分。

第二部分测量模型，测量模型是为了验证指标与潜变量的关系，测量方程如下：

x=Λxξ+δ；y =Λyη+ε

x 为外生标识组成的向量；y为内生标识组成的向量；ξ为外生潜变量；η为内生潜变量；Λx为外生标识与外生潜变量之间的关系；Λy为内生标识与内生潜变量之间的关系；δ和ε为误差项。

2.1 数据采集与量表设计

本文数据收集采用方式为问卷调查。问卷采用李克特五级量表（设置5个刻度非常不赞同、不太赞同、中立、比较赞同、非常赞同）用以反映各影响因素对政府危机决策的影响程度，问卷设计分为6个部分28项题目，题目根据4个外生潜变量和一个内生潜变量区分为5个部分。调查研究樣本来自于吉林省长春市各政府部门、相关领域专家以及高校相关研究方向教师及研究生。被调查人群相对更加了解危机管理流程，调查结果更具有代表性。采用纸质问卷和邮件问卷两种问卷发放方式，剔除无效问卷，最终得到有效问卷308份。

2.2 信度和效度分析

本人在正式对问卷数据分析之前，首先要对数据进行信度和效度分析，从而使模型的拟合度达到要求，且保证假设检验的有效性。文中评价均由Cronbachs Alpha信度系数完成，本文研究的变量政府危机信息获取与分析、政府决策执行人的素养、政府管理体制、政府决策管理机制、政府决策效率的Cronbachs Alpha系数，依次为0.835、0.912、0.864、0.871、0.853，与标准值0.7相比均已超出，说明量表信度非常好，有较好的一致性和可靠性[7]。其次，进行探索性因子分析，前提条件为KMO>0.7、Bartletts球形检验显著（Sig.<0.005）。本文借助Spss22.0，完成了探索性因子分析对量表，所得检验数据见表1：

检验满足实施因子分析的所需要求，以主成分分析法完成了因子提取，提取公因子时设定的标准为：特征根>1，借助方差最大正交旋转对旋转状态下的因子，进行因素分析，得出5个因素，因素1解释能力为19.479%，因素2解释能力为15.515%，因素3解释能力为12.819%，因素4解释能力为12.543%，因素5解释能力为10.181%，累计解释能力为70.537%，结果大于50%，标志着这些因素有着较好的代表性。因素负荷量系数见表2。

2.3 路径分析

本文采用路径分析对理论假设进行检验。根据论文提出的理论研究模型，在AMOS21.0中构建政府危机信息获取与分析、政府决策执行人的素养、政府决策管理机制、政府管理体制规制和政府决策效率5个变量之间的结构方程模型。如图1所示，图中4个椭圆形代表4个潜变量，其中政府危机信息获取与分析、政府决策执行人的素养、政府决策管理机制、政府管理体制规制等因素为自变量，政府决策效率为因变量，矩形代表观测变量，小圆形代表残差。

在AMOS中导入结构方程模型，首先，检验模型的拟合度。表3可知，CMIN/DF=1.550<3，GFI=0.921>0.90，AGFI=0.900>0.90，TLI=0.966>0.90，IFI=0.971>0.90，CFI=0.971>0.90，RMSEA=0.042<0.08，各项拟合指标均在建议的合理范围内，表明本研究的结构方程模型具有较好的拟合优度。

表4是结构方程模型的路径系数结果和相关参数估计。由表可知，4条假设路径均通过检验。具体而言，政府危机信息的获取与分析对决策效率具有显著正向影响（B=0.224，P=0.001<0.01），假设1获得支持；政府决策执行人的素养对决策效率具有显著正向影响（B=0.183，P=0.002<0.01），假设2获得支持；政府管理体制对决策效率具有显著正向影响（B=0.196，P=0.007<0.01），假设3获得支持；政府决策管理机制对决策效率具有显著正向影响（B=0.243，P=0.002<0.01），假设4获得支持。至此，假设全部获得支持。

3 结论与意见

假设检验结果均为显著，因此政府危机信息的获取与分析、政府决策执行人的素养、政府管理体制、以及政府危机管理机制均会对政府危机决策效率产生影响。那么就如何提高政府危机决策效率，本文根据以上4个方向给出以下相关意见。

3.1 利用大数据信息进行决策支持

政府危机决策的核心是信息，信息科技时代下，政府利用大数据信息平台以及现代科技技术进行决策支持已经是时代发展的必然趋势。提高政府危机决策信息获取与分析能力，可以从信息获取、信息过滤、信息分析、信息呈现4个方面进行改善。政府部门可以从信息获取源头开始优化，采用多渠道采集与储存，通过直接渠道获取内部信息即政府内部数据信息，间接渠道获取社会数据库数据信息，使危机信息获取源更加充足[8]；决策信息应通过过滤筛选再进行分析，保证信息的真实有效性；借助科技手段，利用大数据分析方法，提供更具有科学性的决策支持；信息分析与可视化信息呈现，由于政府决策执行人一般不具备专业信息分析能力的专业素质，决策执行人存在信息读取不准确的问题，那么将清晰易懂的数据结果呈现出来对于提高决策效率尤为重要，信息分析结果可以以可视化的数据方式呈献给决策执行人。例如危机数据可视化，基于各种数据指标，分析危机事件内部信息数据之间的结构关系与内在联系，借鉴城市规划可视化、气象数据可视化等比较成熟的技术模式，以科学技术支持，呈现更具直观性的数据。

3.2 优化危机管理机制

首先，通过建立全面危机管理机制，将政府危机管理的非常态化管理转化成常态管理。从风险源头进行控制，将非常态的危机事件作为常态工作进行管理，在日常事务中加强危机与风险意识，建立政府危机预防与预警机制，进而提升危机决策能力，优化政府危机管理部门权责与职能，解决现行危机管理部门孤立无援的状态。其次，构建面向政府危机决策的信息保障平台，建立政府危机决策信息联动机制，将政府之间、政府与社会组织之间等各个信息来源交互起来，扩展信息获得渠道，提高信息利用效率。整合数据，实现跨部门数据共享，建立危机信息数据库，防止出现信息孤岛现象。最后危机管理体系必须要重视激励机制的建设，充分调动公务员的学习积极性，提高公务员的危机识别意识。

3.3 建立知识管理平台

知识管理的核心要素包括知识、人、组织和技术（简称KHOT），在危机管理中知识和智慧便是能做出有效决策的重要因素。这种知识与智慧是一种建立在学识水平基础上积累而成的一种经验性的总结，这种经验性的知识与智慧是一种不易言表不容发觉的隐性综合素质。那么有关于决策执行人的综合素质包括临危处置能力、控制能力、学习能力、危机意识多为隐形知识，将政府危机管理組织结构中各个领域的经验人的隐形知识转化为显性知识，分享给政府组织中非经验成员，有利于提升政府危机管理的水平和危机决策的效率。政府可以通过建立知识管理平台，通过平台分享经验与知识与激励机制相结合，激发公务人员接受新知识和新经验的意愿，提升决策执行人的综合素质，进而提升政府危机决策效率与政府公共服务能力，尤其是在提升决策执行人的临危处置能力、终身学习能力、控制能力、行动能力。

3.4 完善政府管理体制

现行体制特别强调规章制度在解决危机中的作用，进而忽视了其他因素对于解决危机的积极作用，使得危机管理进入一种“制度怪圈”之中，危机管理与决策缺乏灵活性。危机事件是一种复杂、变化的非常规事件，使传统呆板的管理体制无法应对。从组织结构来讲，我国现行组织架构多为树形结构，尤其是在危机处理方面，不利于组织部门的协作管理。政府危机管理与决策应将矩阵式组织管理模式融入到政府管理体制之中，变垂直领导系统为横向系统与垂直领导系统相结合的组织模式[9]。常设的政府部门融入危机管理的基础职能与特设的临设危机指挥部门两者紧密联系，处理危机事件时有利于实现各部门之间的人、财、物、信息的共享。改变现行的危机管理顶层与基层、中央与地方之间的协调不足的问题。从法律层面来讲，我国政府可以考虑在宪法、法律、行政法规、地方性法规中明确规范政府的服务职能。改善我国政府公共服务存在办事拖沓、遇事推诿的问题，进而提高政府危机决策的效率。

参考文献

[1]民政部门户网站.民政部、国家减灾委办公室发布2017年前三季度全国自然灾害基本情况[EB/OL].http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201710/20171000006324.shtml，2017-11-25.

[2]袁勇志，宋典.管理的定义与管理理论发展——对法约尔管理定义的检验及反思[J].学术界，2006，（6）：174-178.

[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003，（7）：6-11.

[4]黎桦林.基层政府公共危机防控能力研究[D].长沙：湖南农业大学，2015.

[5]马慧.风险社会政府公共危机管理机制的优化与完善[J].人民论坛，2014，（29）：43-45.

[6]周涛，鲁耀斌.结构方程模型及其在实证分析中的应用[J].工业工程与管理，2006，（5）：99-102.

[7]温忠麟，侯杰泰，马什赫伯特.结构方程模型检验：拟合指数与卡方准则[J].心理学报，2004，（2）：186-194.

[8]杨军，李聪.大数据时代我国政府公共危机管理面临的机遇、挑战及对策[J].电子科技大学学报：社科版，2017，19（2）：5-9.

[9]胡是然.地方政府公共危机管理能力提升对策研究[D].湘潭：湘潭大学，2013.

（责任编辑：孙国雷）