当前积极的财政政策不是真积极

徐忠

就国家治理体系现代化而言，在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。

当前中国经济中的主要问题是结构性和体制性的，财政政策的结构性特征比较明显，有发挥作用的很大空间。目前，多个现象表明积极的财政政策不够积极，甚至是紧缩的。中央财政要发挥逆周期的宏观调控作用，实行真正意义的减税，做实国有金融机构的资本金，支持有条件的地区扩大投资。财政政策近年来做了很多事情，财政部的同志经常加班加点，财金23号文、《关于完善国有金融资本管理的指导意见》从文件本身写得都挺好，但是近期市场上对财政政策的诟病也比较多。

一、多个现象表明积极的财政政策不是真积极

财政是国家治理体系的基础和支柱，思考财政问题，一定要站在国家的高度而不能是部门的立场。中国的财政部喜欢与美国财政部对比，强调自己的权利太小。实际上，美国财政部相当于我们的国务院，至少相当于我国发改委、财政部和商务部三者之和。中国的财政体制脱胎于计划体制，财政政策制定实际是分散在多个部门，各部门往往从自身立场出发制定政策，公共财政的现代国家治理体制还没有建立起来。

就国家治理体系现代化而言，在健全的财政治理结构里有相当部分内容应该是制衡。金融危机反映出，每个经济体都要防止政府乱花钱。从预算的角度来讲，预算制定、预算批准、预算执行和事后监督，都要建立足够好的制衡关系。相比之下，中国的财政透明度很不够，信息披露大而化之，缺少公众监督，不要说人大代表看不懂财政报表，我也看不懂。没有有效的信息披露，事实上监督制衡无法实现。

从这样的大方向出发，观察当前的财政运行，至少有以下几个问题值得重点关注。

预算管理不健全，导致财政运行存在顺周期性，没有发挥好逆周期宏观调控的作用。财政赤字并不是越少越好，更不是收入增长越多越好。为了防范和化解金融风险，金融部门正在去杠杆，货币政策实际上是稳健中性的。在这种背景下，财政政策应该是积极的，然而现在看到的情况是，财政收入以较高的速度增长，今年预算安排的赤字率是2.6%，与去年3%的水平相比是紧缩的。即使按照一些财政专家所测算的，实际的赤字率可能达到3%，那也不是积极的。因为对地方债务控制后，总的财政政策不可能积极。用我一位同事的话讲，没有赤字增加的积极财政政策就是耍流氓。

财政支出以应对短期问题为主。缺少对长期问题考虑的财政制度设计。从长远来看，地方隐性债务问题、养老金缺口问题，都需要财政资金解决。通过供给侧性结构性改革，化解产能过剩、杠杆率偏高、房地产泡沫等结构性问题，也需要财政政策提供支持。寄希望提高财政收入来解决这些资金问题是涸泽而渔，最终必须通过提高财政支出效率来解决。提高财政支出效率关键要做好两点。一是盘活财政存量。各级政府的国库存款有四、五万亿，各级政府一边存钱一边借钱很不合理。有的资金充裕的地方政府，财政出资回购收费高速公路，免费通行后反而造成交通拥堵。二是财政要提高把钱花好的意识。最近关于个人所得税修法的讨论比较热烈，有财税专家认为，起征点不能超过5000，否则纳税人数量会大幅减少，不利于提高居民的纳税人意识。但是，财政部门很少强调纳税人意识的另一面，即提高财政信息透明度，财政支出要接受纳税人监督，对纳税人负责。

近几年减税政策不少。但是企业和居民缺少实实在的获得感，有的企业税负不降反增。公开资料显示，近几年的减税降费规模超万亿元，但这两年的财政收入增速一直高于GDP的增速，单位GDP承担的财政收入增加了。这种现象让老百姓对减税政策的效果产生质疑，对市场的预期引导也会有问题。背后的原因是，政策制定是个系统工程，文件上规定的税率和税基可能减少了，但实际的征管力度可能加强了。比如，原先营业税的征管有一定的弹性，但增值税征管有上下游企业的交叉对比制衡机制，管理更加严格。原先一些小微企业不交税，现在必须缴纳增值税，否则不能给需求方开具增值税抵扣凭证，业务会受到影响。又比如，支持创新的企业所得税优惠政策，税率上的优惠实际上是以企业有盈利为前提的，一些中小企业根本没有税前盈利，这种政策不过是空中楼阁。最终结果是大中型国有企业减税，小微企业增税了。同样，目前正在进行的个人所得税改革也有类似的问题。税制修订过多地考虑修改后对税收收入的影响，为了保证税收收入没有很大的变化，只从税率上考虑，没从征管上着手，导致税率偏高。最近的新闻热点显示，明星逃税现象比较严重，这表明税收征管没有做好。个税改革首先需要税务部门自身做好征管工作，才能设计出广税基、低税率的改革方案。

二、金融去杠杆背景下，国有金融机构资本不足的问题凸显，应当以财政资金向国有金融机构注资，并改善公司治理水平

金融是实体经济的镜像反映，实体经济的负债对应着金融机构的资产。因此，金融乱象实际反映的是实体经济和整个体制机制的问题，金融机构的杠杆是被动加起来的，是地方政府和国有企业规模扩张、杠杆率攀升的结果。近日发布的《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》写得非常好，关键在落实。文件明确，财政部门集中统一履行国有金融资本出资人职责。我们认为，履行好出资人职责关键是做好两项工作。一是要充实国有金融机构的资本金。从国有资产管理体制角度而言的国有资本，是经济学中的“资本”概念，而非会计上的“资产”概念，国有企业只有减去负债后的“净资产”所有权才属国家所有，才是真正的“财富”。从金融业的角度看，现有国有金融企业的国有资本在很大程度上是不真实的，有的是自己为自己注资，有的注资早已消耗殆尽。之前的历次注资，财政并没有真正掏钱，“特别国债”实际是在央行的帮助下财政发债银行买、银行自己为自己注资，没有真正增强银行吸收损失的能力。一些金融机构股份制改革过程中设立的共管账户，也属于类似的性质。当前经济存在下行压力，金融去杠杆导致金融机构资产从表外回归表内，资本短缺的问题显得尤为突出，财政做实国有金融机构资本更加重要。为了增强防范和应对金融风险的能力，必须以财政资金真实地向国有金融机構注入资本。二是通过银行董事会结构多元化，提高董事会专业性，提升国有金融机构的公司治理水平。如果光是派人、给国有金融机构当“婆婆”，不能改善公司治理，我估计将来中央可能需要出另一个文件，授权人民银行或其他部门来履行出资人职责。

三、整顿地方政府性债务不能一推了之，应着力避免财政风险金融化，对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异，不搞一刀切

随着供给侧结构性改革深化以及稳健中性货币政策的有效实施，2017年我国宏观杠杆率上升速度明显放缓。但必须看到的是，高杠杆仍是当前风险的集中体现。单纯从数字看，非金融企业部门的杠杆较高，政府部门杠杆率不高，但实际上大量非金融企业的债务是地方政府融资平台和国有企业的债务。从这个意义上讲，地方政府的加杠杆行为是高杠杆风险的源头所在。据IMF测算，2016年如果考虑地方政府隐性债务的中国广义口径政府部门杠杆率为62.2%，已经超过欧盟警戒线标准。背后的原因很清楚，主要是我国的地方性政府债务信息并不完全透明，地方政府融资平台的债务背后往往隐含着政府信用担保和兜底预期，处于一种政府与非政府之间的模糊地带，属于准政府债务。

解铃还须系铃人。在没有理清楚政府与市场的边界、财政与金融的边界之前，将一些隐性债务划到政府债务之外，一推了之，这对化解风险本身没有帮助。这种做法可能引发地方政府的道德风险，偿债意愿降低，将财政风险转嫁金融部门，势必增加金融机构出现坏账的风险，甚至引发系统性风险。事实上，地方政府的资产负债是同时扩张的，有些基础资产的质量还是相对良好的，可以对其债务偿还形成一定的担保。地方政府的去杠杆不能只关注负债方，更要关注资产方，完全可以通过资产出售、兼并重组等方式来缓解债务风险。

在地方政府债务管理框架中，强调金融机构约束作用，比如今年发布的财金23号文，大方向是对的，但是必须以落实财税改革为前提，提供相关配套条件。历史经验表明，由于财税改革落实不到位，在条件不具备的情况下，金融机构管不住地方政府的违规融资行为。一是与地方政府相比，金融机构相对弱势。金融机构通常只能从公开渠道获得信息，很难实质性审查地方政府的资本金来源。目前的预算管理并没有将经常性预算与资本性预算分开，地方政府也没有公布政府资产负债表，财务信息的透明度依然很低。在当前条件下金融机构很难按照市场化原则有效识别项目风险。二是没有地方政府破产制度，地方政府事实上是无法破产的。实践中尚未发生过兑付危机，中央不救助原则尚未得到实践检验。金融机构容易对政府背景的投融资项目产生隐性担保和刚性兑付的幻觉，地方政府和国企等软约束主体成为金融机构眼中的优质融资主体，金融市场的定价规则和风险溢价完全被扭曲了。三是地方政府软约束导致对利率不敏感，难以用价格调节手段调节地方政府的融资行为。因此，未来要从根本上防范化解地方债风险，关键是加快落实财税财税改革，为金融市场的发挥约束作用创造条件。这也是落实《中共中央、国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的关键所在，否则，地方政府债务损失首先要依靠金融机构的资本来冲销，必然弱化财政部门国有金融资本出资人地位。

从当前形势看，对于地方政府性债务监管也要考虑地区性差异，不能搞一刀切。中国是一个大国，各地区经济发展水平和负债能力差异比较大，有的地区可能债务风险已经比较明显，但有的地区还有一定的“加杠杆”空间，后者完全可以继续发挥“稳增长”的积极作用。我们认为，在“稳增长”与“去杠杆”之间求得动态平衡，必须改革中央地方财政关系，建立市场化导向的地方政府举债框架。重点是建立恰当的激励约束机制，正确引导地方政府的行为，既赋予地方政府主动作为的空间，又要建立硬约束机制，防止地方政府乱作为。

总结起来，在当前形势下，财政政策大有可为，要真正发挥逆周期宏观调控职能，应当做好以下几件事情。一是对小微企业、创新企业的减税政策要落到实处。二是在控制新增地方政府性债务规模的同时，中央财政的赤字率要高于去年而不是低于去年。三是金融去杠杆面临资本不足的约束，必须以财政资金充实国有金融机构的资本金，并完善公司治理，才能保證金融服务实体经济的能力不被削弱。治本之策，是加速推进中央与地方财政关系的改革，这对解决地方政府性债务风险、房地产泡沫问题至关重要。