税收征管体制的根本性改革

李林木

在改革开放40周年之际，国税地税合并备受关注。7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，这意味着从1994年分税制改革实行国地税机构分设24年之后，中国税收征管体制迎来了再次重大改革。这一重大变革对于构建优化高效统一的税收征管体系，夯实国家治理的财力基础，发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，必将产生重大而深远的影响。

税收征管机构从分设到合并

回顾改革开放以来我国税收征管体制的变迁，可以说每次重大变革都是由当时的客观情况决定的，是时势推动的结果。

先看1994年分税制改革。改革开放后，中央实行了向地方政府放权让利的各种财政包干制，这一改革大大调动了地方的发展积极性，但同时也造成了中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降，1993年降到了历史最低的22%。中央宏观调控所需财力严重弱化，甚至一度出现了中央财政向地方财政借款的现象。1993年7月，时任国务院副总理朱镕基在全国财政会议上首提分税制，并于1994年推行。在当时背景下，很难将省级以下隶属于地方政府的税务部门直接转变为中央垂直管理的税务机关，而如果仍继续由地方税务机关来为中央和地方筹集收入，在央、地间财政关系没有彻底理顺的情况下，要提高中央财政收入占全国财政收入的比重几乎不可能。因此，1994年分税制改革时，借鉴国际经验，在征管体制上在各地分设国税和地税两套税务机构，前者隶属于中央，后者隶属于地方，独享的税种各自征收，共享的税种视情况划分征收。

国地税机构分设调动了中央和地方的双重积极性。机构分设后，随着新税制的顺利实施，我国税收收入逐年快速增长，中央财政收入占比迅速上升，从1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%，显著提高了中央宏观调控所需的财力。但在运行过程中，国地税机构分设的税收征管体制的弊端也越发明显，包括国地税机关之间征管职责不够清晰、执法不够统一、机构设置重复、纳税人办税不够便利、税收征纳成本高等。

在这个大背景下，再看2018年的国地税机构合并，我们就不难理解其必要性。其一，“营改增”的全面推行加剧了国地税机构合并的必要性。2016年5月1日“营改增”全面推开后，作为地方财政的第一大税种、在地方税收收入中约占1/3的营业税不复存在。增值税是我国第一大税种，由国税部门征收，“营改增”后国税部门46万人征收了全国近3/4的税收收入，而地税部门41万人则只征收全国约1/4的税收收入，国地税之间人力资源配置的失衡一下子凸显出来。在这样的情况下，与其从地税部门调配人员到国税部门，倒不如直接合并，既便利征管，又方便纳税人。其二，深化党和国家机构改革的契机为国地税机构合并提供了可能性。2017年10月黨的十九大提出“深化机构和行政体制改革”的总体目标，税务部门作为关系广大企业和个人经济利益的政府机关自然也在改革之列。2018年2月，十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，其中明确提出改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。3月，《深化党和国家机构改革方案》中提出了国税地税征管体制改革的主要内容。7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，明确了国税地税征管体制改革的指导思想、基本原则和主要目标，提出了改革的主要任务及实施步骤、保障措施。

国地税机构合并是税收征管体制的根本性改革

需要注意的是，此次国地税机构合并并不是要否定或取消分税制，而是实行中央与地方政府之间分税但不分征管机构的税收管理体制，即只设立一套国家税务机构，统筹征收中央税、共享税与地方税，再按分税制规定分别划缴入库。合并之后的税务局在领导体制、管理职责、组织机构等方面的制度安排既不同于国地税机构分设时期，也不同于1994年以前税务机关隶属地方政府的时期。同以往相比，这次机构合并将显著降低征纳成本，提高征管效率，优化营商环境，促进纳税遵从。

首先，从领导体制看，省及省以下国税地税机构合并后实行以国家税务总局为主与省区市党委政府双重领导的管理体制。这意味着合并后的税务部门将实行由国税总局统筹管理税务系统“人、财、物、事”的中央垂直管理体制，同时兼顾地方（省级）的参与管理权。这一点从合并后各级税务局的挂牌名称在前面都加上“国家税务总局”就可看出。由于全国使用同一套税收征管系统和征管标准，将有利于确保税收执法的独立性、规范性和统一性，在全国范围内实现“服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子”，有效避免税费收入尤其是原先由地方负责的税费收入的征管容易受到地方干预的问题。

第二，从管理职责看，国地税机构合并后由一个税务机构统筹负责所辖区域内各项税收、社保费及其它非税收入的征管。从2019年起，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社保费将由税务部门统一征收，对依法保留、适宜划转的非税收入也将交由税务部门征收。由一个税务机构统筹征管政府的各类收入后，不仅避免了两个机构、两支队伍、两套信息系统和征管体系下征管成本高的问题，而且国、地税之间的协调成本也将省去。另一方面，对纳税人（缴费人）来说，国地税机构合并疏通了纳税人办税的“痛点”“堵点”，纳税人将不再受到“两头跑”、“两头查”、资料重复报等问题的困扰，从而大大节省纳税遵从成本。

第三，从组织机构看，按照“瘦身”与“健身”相结合原则，国地税机构合并后各层级税务组织体系和资源配置将得到优化。我国现行的按行政区划来设置税务机构，人、财、物等资源的配置存在比较严重平均化的问题，有望逐步得以解决。一是在纵向布局上，我国现行的“金字塔”型税务组织结构将朝着管理层次少、管理幅度大的扁平化方向发展。比如，将税务稽查等执法职能上收到地市级甚至省级的税务局，将征管制度和工作标准的顶层设计、信息平台建设和数据集中处理应用等全局性职能集中到国税总局。这样既最大程度地方便纳税人，又避免对纳税人的正常生产经营产生干扰，并防范执法腐败。二是在横向布局上，税务机关自身的行政管理部门与面向纳税人的管理和服务部门的资源配置平均化问题将得以解决。税务系统自身管理部门（如办公室、人事、教育、督察内审、后勤服务等）可能进行合并和人员精简，进行“瘦身”，而把更多的人力、财力、技术等资源配置到纳税服务、税源监管和税务稽查等主要面向纳税人的部门，对这些部门进行“健身”。

构建优化高效统一的税收征管体系

2018年底，各级税务机构改革任务将基本完成，新的税收征管体制将初步建立，但要实现征管体制的改革目标--“构建起优化高效统一的税收征管体系，为纳税人和缴费人提供更加优质高效便利服务，提高税法遵从度和社会满意度，提高征管效率，降低征纳成本，增强税费治理能力，确保税收职能作用充分发挥，夯实国家治理的重要基础”，还需着力解决减负不明显、服务不解渴、管理不到位等问题。

第一，必须深化税费制度改革，减轻税费负担，增强企业和居民的获得感。2018年8月底，全国人大常委会审议通过个人所得税法修正案，可以说在减轻个人税负方面迈出了重大步伐，但对企业来说，减负的力度还亟待加强。“营改增”后企业税费负担的85%左右是三种税费：增值税、企业所得税和社保费。从增值税看，尽管我国的税率不高，但一般纳税人税负仍偏重，主要原因有两方面。一是长期以来一般纳税人的剩余进项税（即进项税额超过销项税额的部分）只能留抵，不能退税。尽管2018年6月起国家对部分行业的增值税留抵税额给予退还，但许多行业未能包含其中。另一个原因是进项税额抵扣不足，比如“营改增”后企业购进的旅客运输服务、贷款服务的进项税额不能抵扣。因此，要从根本上减轻企业税费负担，关键是显著降低社保费和增值税的负担。前者要求大幅降低社保费，尤其是占主体的养老和医疗保险的费率，并将缴费基数由个人上年度平均月工资收入改为当月的实际工资收入。后者要求全面扩大退还增值税留抵税额的行业范围，并准予企业抵扣所有为生产应税产品或提供应税服务而购进的产品或服务所含的进项税额。

第二，提高纳税服务的质量和层次，不断降低税收遵从成本，增强纳税便利度和纳税人的满意度。一是改进信息化服务，优化税收政策的宣传、教育和咨询方式。许多企业反映，税收管理员制度取消后，税收环境更加公平公开，但遇到涉税问题往往难以解决，从纳税服务热线得到的解答往往比较笼统，无法满足企业的个性化需求。因此，今后税务机关除了提高纳税服务热线咨询受理人员的业务素质外，还需采用多种渠道回应纳税人的关切，比如通过征集纳税人需求定期举办政策培训会（宣讲会）并通过网络视频直播向纳税人解读新的税收政策，或者开设专家咨询预约窗口，接受纳税人的预约咨询。二是简化程序性服务，提高纳税容易度。目前我国主要税种（如增值税、企业所得税）的纳税申报仍然很复杂，纳税准备时间相当长。今后，一方面应当充分利用大数据支撑，尽可能简化主要税种的纳税申报表（包括相关附表）的设计以及登记、申报、变更和注销的程序。另一方面，要努力开发高端服务系统，尽量降低办税复杂性。三是加强权益性服务，及时维护纳税人的合法权益。针对目前处理纳税人投诉、解决征纳双方纠纷的效率还不高的现实问题，今后可借鉴国际经验，设立专门维护纳税人权益的部门或通道，解决那些通过正常渠道难于解决的问题，并实行主要环节限期办复制度。还应完善纳税信用等级管理制度，对纳税信用良好的纳税人加大实质性的联合激励力度，增强诚信纳税的动力。

第三，强化遵从风险管理，大力提高税费征管的质量和效率，营造税费负担公平的竞争环境。在税源监管上，在给纳税人放权让利的同时，必须谨防监管缺位導致税收违法行为增多的风险。比如，实行“五证合一”（营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证五证合并为一个证），在大大方便企业注册登记的同时，大量“皮包公司”虚开增值税发票牟利的问题明显增多。因此，必须从源头上改进企业注册登记管理办法，将“宽进”与“严审”相结合。在税务稽查上，要改进选案办法，加大违法惩戒力度。近年来实施的“双随机”检查（随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员）实现了程序公平，但也会出现一些企业受到重复检查，而一些逃税严重的企业反而逍遥法外的情况。因此，应当充分运用大数据技术，优化纳税评估和稽查选案系统，从中及时甄别出有税收违法嫌疑的纳税人作为检查对象，并将严重违法者的违法事实和处罚结果及时公开。

（作者系南京财经大学财政与税务学院院长、教授、博士生导师）