智慧城市视角下的政府治理改革与创新

刘遥

在“互联网+”的背景下，以大数据、云计算、智慧城市等为代表的新一代信息改革浪潮，给传统的政府治理模式带来了强烈冲击，也给政府治理改革提出了新要求。探讨智慧城市视角下政府治理的改革与创新问题，就有必要追问：是什么阻碍了政府治理改革与创新步伐、使之难以适应智慧城市发展的需要？如何才能顺应智慧城市的发展需要、实现政府治理改革与创新的战略目标？

智慧城市与政府治理创新

智慧城市的内涵与特征

何为智慧城市？目前国内外研究者还没有较为一致的意见。智慧城市的概念源自“智慧地球”理念的延伸。2008年11月，IBM公司提出了“智慧地球”理念，那时恰逢信息化浪潮席卷全球、金融危机开始引起世界经济动荡之际，这一创新理念立刻得到了国际社会的广泛关注；2010年，IBM正式提出了“智慧城市”愿景，强调“智慧城市”是实现“智慧地球”的战略需求，此后各主要经济体纷纷将智慧城市建设作为应对金融危机、扩大就业和抢占未来科技制高点的重要战略。

直观而言，智慧城市是一种以新一代信息基础支撑的新城市发展生态，是信息化、工业化和城镇化的深度融合。它综合运用互联网、物联网、云计算等现代信息技术及自动化技术，统筹业务应用系统，使构成城市的基础设施、环境等要素与人之间实现互联、协同和智能，作为一个整体系统对城市系统中的各类需求作出智慧的响应。智慧城市是城市管理与发展的新模式，它以信息技术的发展与创新为基础、以管理创新为手段、以理念创新为核心，是一个物物相连、数字化、绿色生态、人本幸福的城市。

给政府治理创新带来机遇

智慧城市作为一个新生事物，将成为政府治理要素中日益重要的战略资源，为推进政府治理现代化、智慧化提供强大动力，逐渐成为信息时代提升政府治理能力的潜在机遇。

首先，智慧城市有助于提升政府的社会沟通能力。政府与民众的传统沟通渠道，是一种自上而下的单向渠道，民众呼声很难得到及时有效的反馈。智慧城市通过信息共享平台、社交平台等，为政府和公民提供了一个双向互动沟通的渠道，推动政府治理向社会公众参与的、多元主体的治理体系转变，显著提升政府的社会沟通能力。

其次，智慧城市有助于提升政府的科学决策能力。受“长官意志”的影响，传统政府决策中存在很多非理性决策。智慧城市建设能有效整合并激活分布在各行業、各领域的多源异构数据，形成庞大的数据湖，让政府形成一种基于大数据分析的决策机制，实现由传统的行政决策为主导转向以大数据驱动决策，推动着政府决策能力的提升。

第三，智慧城市有助于提升政府的公共服务能力。智慧城市建设能让政府创新公共服务供给模式，从过去的供给导向转向以需求为导向，使公共服务的供给更加多样、更加准确且高效，降低了政府碎片化的管理，有效提高了公共服务的效率。

第四，智慧城市有助于提升政府的危机预防能力。当前，我国正处于社会转型的关键时期，各类社会矛盾频发，对信息时代政府治理提出了新的挑战。通过智慧城市建设打造视频化、智能化的城市安全体系，能让政府及时有效地了解社会舆论导向，提升政府的危机预防能力和应急处理能力，同时可以提升政府形象和公信力。

第五，智慧城市有助于提升政府的组织协调能力。智慧城市推动着政府治理从单一向各个社会主体合作的多元化的治理体系转变，形成政府主导、社会力量广泛参与的协同治理格局，为公民参与治理提供了很好的平台，激发社会各个主体共同参与政府治理的主观能动性，提高社会多元主体协作的紧密程度和有序程度，产生协同效应。

面临多种困境

智慧城市建设已成为新时代推动政府治理能力现代化的内在需求和必然选择，目前国内外许多地区都在借助智慧城市建设的契机推动政府治理的改革与创新。但必须认识到，在智慧城市加速建设的大背景下，政府治理改革与创新面临着多种困境。

管理困境——政府治理结构与智慧城市资源形态不适应。智慧城市使城市的资源配置发生了根本性改变，虚拟资源的重要性日益凸显，资源格局由分散走向紧密，资源消费由线性走向循环，这些变化从根本上改变了城市的运行基础，进而对政府治理的各方面产生深刻的影响。政府作为城市资源的主要配置者，理应根据智慧城市带来的城市资源形态变化对自身结构进行调整，充分整合城市系统内外部的碎片化资源。但不少地方政府依然延续着传统城市下层级化、分散化的治理结构，机构重叠、职能交叉、政出多门，跨部门的沟通与协作意识薄弱、能力不足，资源共享与协同发展局面难以形成，阻滞了城市资源的自由流动和高效配置。

机制困境——政府治理过程与智慧城市运行机制相脱节。从政府治理的角度看，能否利用一切可以利用的资源把城市建设好、治理好，让每个居民成为城市的主人，为广大居民提供更好的生活，是政府治理改革与创新的关键。从这一角度看，智慧城市建设是围绕政府治理改革与创新展开的，是将高效的智慧技术与先进的城市经营服务理念有效融合，创造一个开放、紧密、和谐的城市环境。为了达到这个目标，必须要保证政府治理过程的开放与透明，且在多方参与的环境中进行。但现实是，政府的治理机制仍不适应形势要求，治理过程落后于智慧城市发展实践，政府职能转变滞后，突出表现在治理过程社会参与度低、习惯于封闭式的内部决策等方面。

技术困境——政府治理水平与智慧城市建设步调不一致。智慧城市并不是信息化建设、数字城市的简单替代，它给政府治理带来的不但是治理理念的更新，也是信息技术与系统的升级换代。近年来，各地政府积极布局信息化改造、建设，以适应智慧城市建设的现实需要。然而，现阶段我国智慧城市发展中，各地政府在推动基建的同时并没有兼顾应用的发展，实际上真正能反映出智慧的技术手段落后，政府治理中的智慧平台应用不多，局限于智慧交通、智慧医疗等少数行业，并且业务功能单一，建设缺乏统一规划，建设和发展中的信息鸿沟仍非常大。

人才困境——政府治理中缺乏专业技术人才的必要支撑。目前，智慧城市建设已成为国家战略，全国有500多个城市推出了相应的规划。与智慧城市建设的速度相比，政府对专业人才的引进不够重视，各地方政府普遍缺乏既懂政府工作流程又掌握智慧城市专业知识的人才，难以实现智慧城市与政府治理的有机结合和深度融合。现阶段，政府内部普遍缺乏大数据技术人员、智慧平台及各类应用的运营管理人员，人才不足已成为各地政府进行治理改革与创新的瓶颈，影响了政府的社会治理能力。

国外经验借鉴

建设智慧城市，是世界各国推动政府治理现代化战略目标的重要抓手，但与国内智慧城市建设高潮形成鲜明对比的是，国外智慧城市发展相对平缓，没有形成大规模、大范围的智慧城市建设浪潮，政府治理的改革与创新也在有序推进。

新加坡政府推行的政府电子化治理 新加坡是全球最早开展智慧城市建设的国家，在2006年就启动了“智慧国2015”计划。该计划并非单纯地强调信息技术本身，更多地是关心民众的问题，体现以公民为中心的宗旨，通过建设覆盖全国的数据收集、连接和分析的基础设施、操作系统，更好地为公民提供公共服务。围绕这个愿景，新加坡政府推出了全新的“电子政府发展理念”及“电子政府2015”，推动政府治理转型，着力于构建一个无缝流畅、以民众为中心的整体型政府，以及一个与国民互动、共同创新的合作型政府。目前政府98%的公共服务已经同时通过在线方式提供，其中大部分是民众需要办理的事务，让民众享受一站式服务。并且，新加坡政府高度重视对数据的收集与分析，为了使政策更具备前瞻性，通过大数据分析来预测民众需求，以实现更为科学的决策，为民众提供更好服务。此外，新加坡政府还非常重视对数据共享过程中个人隐私的保护，出台了《个人信息保护法》，将其作为构成智慧国战略的一项基础，加强大数据时代公民隐私保护。

英国政府推进“整体型”政府建设 上世纪90年代中后期，新公共管理运动在欧美发达国家兴起，并在跨国组织及世界银行的支持下席卷全球，推动了全球公共管理改革的进一步发展，但也导致了愈加严重的政府管理碎片化问题。为了消除政府管理碎片化状态，以英国为代表的西方国家提出了“协同政府”的概念，构建一体化的网上政府治理模式，持续推进政府数字化转型战略，实现政务的公开、规范、高效、透明；同时增设跨部门的组织体系，以政府流程再造促进政府职能转变，旨在通过横向与纵向的協调消除政策相互抵触的状况，加强不同利益主体之间的协作，更好地联合使用稀缺资源，为公民提供无缝隙而非分离的服务，最终打造以解决国民问题、为国民提供整合性服务为核心的政府。2017年，英国政府发布《数字英国战略》，其核心就是强调继续贯彻“数字政府即平台”理念，建立一种“全政府”的转型方式，推动跨政府部门业务转型，持续推进国家治理体系和治理能力现代化。

此外，欧洲各国非常重视引导社会力量参与智慧城市建设及政府治理，联合全民力量，形成了政府主导、社会协同、公众参与的政府治理模式。

路径探讨

首先，推动政府治理结构性转型，破除管理困境。

智慧城市使城市资源发生了巨大变化，以往政府以“封闭性”和“内向型”为特点，各自为政、碎片化和低协同化程度的治理模式已经无法适应智慧城市建设加速带来的治理要求。要转变治理理念，借鉴西方国家整体政府的做法，构建一体化、无缝隙、高度协同的公共服务新模式，实现智慧管理和智慧服务。

现代政府治理新趋势之一就是整体政府跨界协同治理，而智慧城市的快速建设有效助推了我国政府治理的结构性转型。党的十八大以来，我国加大了行政管理体制改革的力度，尤其是开始实施的大部制改革，进一步畅通了政府各部门之间的沟通与协作渠道，跨部门协同治理能力显著提高。不过，常态跨部门协调机制的运行尚不健全，跨部门协同意识不足。在智慧城市建设进程中，整体政府的系统化治理模式是智慧城市的核心要素，要树立整体政府观，增强机构和行政体制改革的系统性、整体性和协调性，形成职能有机统一的政府体制，实现资源、数据共享与业务协同。进一步理顺部门职责，明确部门责任，确保责权一致，协调好跨部门协同纵向、横向结构间的关系，解决多头决策、政出多门、分散管理等问题，形成目标一致、各部门联动、反应灵活且高效的一体化管理模式，这才是能适应智慧城市建设及社会发展所需的现代政府治理模式。

其次，推动政府和公众联动机制，破除机制困境。

在国外智慧城市的建设中，无论是欧美发达国家还是新兴发展中国家，都认识到了协同治理的重要性，强调社会协同公治，公众参与。虽然近年来我国智慧城市建设不断加速，但政府单一的治理主体模式并没有发生根本变化，这种独占的、封闭的模式主要是依靠政府治理，社会组织和公民参与政府治理的积极性、组织化、专业化程度偏低。

智慧城市本身就是一个协同发展的复杂巨系统，重新定义了政府、各种社会组织、公民、企业与城市系统之间的关系，从过去单向的“供给-消费”“管理-被管理”等转变为多维、新型的协作关系，推动着政府治理从传统的相对封闭的模式，逐渐转变为协同治理的开放式模式，为公民参与治理提供了良好的技术支持。在未来政府治理的改革过程中，要将重点放在如何实现“多元主体”这一问题上，要坚持政府的主导地位，但也必须充分激发社会组织和公民等多元主体参与政府治理的积极性，应通过法律和政策手段，吸引公众参与到公共事务的管理中，实现全社会治理资源之间的“大联动”，充分实现公众参与、社会协同、促进形成社会共治的良好局面，提升政府治理的整体合力，探索构建政府治理大联动格局和社会治理创新实践，提高政府治理效能，提升为人民服务的效力。

再有就是，建设主动型公务人员队伍，破除人才困境。

（作者单位：四川大学经济学院）