三方共赢的特色小镇PPP风险分担机制及稳定性分析

(武汉大学 经济与管理学院,湖北 武汉 430072)

2016年我国《关于推进美丽特色小(城)镇建设的通知》提出,要创新投融资机制,大力推进政府和社会资本合作。公私合营模式(Public Private Partnerships,PPP)作为政府和社会资本合作为社会提供产品或服务的高效融资模式,能促进政府与优秀私营企业共同建设特色小镇,保证以最低的成本最大化特色小镇的经济效益和社会效益。特色小镇项目发展刚刚起步,引入PPP模式虽然能在一定程度上提高其建设与运营水平,但是PPP模式存在着诸多不可预见的风险因素，将会影响项目整体收益与各方的收益分配。根据项目各方的风险承担和控制能力,合理构建风险分担体系,实现各方收益最大化,是特色小镇PPP项目建设运营过程中亟待解决的关键问题。

在特色小镇PPP风险研究中,不同学者的研究内容各有侧重点。徐友全等重点研究了特色小镇PPP项目的风险评价,在识别特色小镇PPP建设风险的基础上,运用灰色关联—层次分析法分析了风险因子来指导风险防范工作;朱东阳以特色小镇PPP项目的法律风险为研究对象,识别项目建设运营全过程存在的主要法律风险,并制定了行之有效的预控措施;陈彦华、雷明艳基于治理网络视角定性分析了特色小镇PPP项目的风险分配问题,期望通过差异性主体关系构建风险网络治理框架。特色小镇PPP项目风险研究较少,未形成系统的理论体系,且缺乏风险分担的定量研究。

在PPP项目风险分担研究中,不同主体之间风险分担的方法研究是重点领域,当前常用的量化方法主要有模糊数学和博弈论。Khazaeni等构建了一种选择平衡风险分配的模糊自适应决策模型,使用模糊逻辑将语言和专家的经验知识转化为可用的、系统的定量分析;Ameyaw、Chan在模糊集理论的基础上,建立了PPP项目风险分担的模糊控制系统决策模型,并进行了仿真训练;尹航等基于粗糙集理论和GASA,提出了一种抉择最优风险分担方案的策略。在风险分担博弈模型方面,李林等、王颖林、李研等根据PPP项目的性质,分别构建了参与主体地位非对称的讨价还价博弈模型、基于参与主体风险偏好的合作博弈模型和不完全信息下的动态博弈模型来确定政府与项目公司风险分担的比例;张瑞、张义祝将政府和社会资本之间风险分配的双方讨价还价博弈模型扩展成政府、专业公司和纯投资者三方相互威慑讨价还价博弈模型,实现风险优化分配。以上研究重点分析了政府和具备专业资质的社会资本两个参与主体间的风险分担,很少考虑政府与社会资本联盟及社会资本联盟内部的风险分配问题。

1 特色小镇PPP项目风险分担概述

1.1 风险清单

从现有特色小镇PPP项目的建设来看,国家政策的出台和政府的补贴奖励导致短时间内大量特色小镇PPP项目兴建,但由于产业、文化、旅游“三位一体”,生产、生活、生态“三生融合”,工业化、信息化、城镇化“三化驱动”,项目、资金、人才“三方落实”的综合性建设规划落实不到位,大部分特色小镇项目流于形象工程、生硬规划,产业定位与小镇实际不相符,加剧了多规合一风险和产业定位风险。少部分特色小镇生搬硬套、模仿抄袭,没有根据当地传统资源培育独特性、差异化的特色文化,再加上设计理念缺少创新性,同质化现象严重,难以长期维持旅游循环圈,引发特色文化的独特性风险、项目的创新性风险和长期盈利风险。同时,随着房地产开发商的参与,特色小镇PPP项目以特色小镇之名,行住宅开发之实,“房地产化”极为严重,而且土地成本被节节拉高,土地开发风险增大。因此,结合特色小镇的功能、特色和诉求,特色小镇PPP项目的特色风险主要是多规合一风险、产城融合/产业定位风险、特色文化的独特性风险、项目创新性风险、长期盈利风险和土地开发风险。

本文在特色小镇PPP项目的特色风险上,结合Hwang B、Sarvari H、黄丹林等研究中的PPP项目风险,并将风险按照政府级、市场级和项目级风险进行分类,最终构成了特色小镇PPP项目风险清单。主要是:①政府级风险，主要包含政府决策问题、政府干预/信用、项目审批延误、气候/地质条件、不可抗力风险、环保风险、法律变更、法律与监管体系不完善、土地获取风险、土地开发风险、多规合一风险和特色文化的独特性风险。②市场级风险，主要包括利率风险、通货膨胀、融资风险、项目唯一性、市场需求变化和第三方延误/违约风险。③项目级风险，主要包含完工风险、项目不达标、运营成本超支、收益不足、费用变更/支付风险、工程/运营/投资者变更、特许经营人能力不足、合同文件冲突/不完备、移交风险、项目创新性、长期盈利风险和产城融合/产业定位风险。

1.2 风险分担主体

特色小镇PPP项目具有投资大、专业性强等特点,注定了单一社会资本无法仅靠自身实力很好地投资、建设、运营。因此,社会资本除了需要具备开发、运作PPP项目的专业能力以外,还需要极大的资金储备才能顺利地推动特色小镇PPP项目落地,即社会资本需要具备“投资”和“专业”两种属性。但在现实中,具备雄厚资金实力的社会资本往往没有资格建设、运作项目,而具有特色小镇专业开发、运营经验丰富的社会资本又无法独立投资特色小镇PPP项目。基于特色小镇PPP项目的实际情况,将特色小镇PPP项目的主要参与主体分为政府部门、专业公司和纯投资者,因此政府部门、专业公司和纯投资者是PPP项目风险承担的重要主体。

1.3 风险分担原则与流程

PPP项目合同确定了项目参与主体的权责利,并且根据风险分担原则,将风险进行有效分配,从而使项目经济效益最大化,实现多方共赢。特色小镇PPP项目风险分担原则主要包括:①风险由对该风险管控能力最佳的项目参与主体承担。②风险由承担该风险所消耗成本最小的项目参与主体承担。③风险管理成本与承担该风险所带来的收益相对称。④项目公司承担风险应有上限。

根据风险分担原则,将风险分担流程划分为以下两个阶段:①第一阶段为风险初步分担。确定特色小镇PPP项目风险清单中各种风险的承担主体。根据对各方风险的管控能力、承担成本和风险收益进行评估,将风险初步分配给政府、社会资本联盟或所有参与方。其中,对单独承担的风险,承担主体可运用风险管控经验和方法管理风险。但对共同承担的风险,需要通过风险再分担确定各方分担比例。②第二阶段为风险再分担。在风险分担原则的指导下,计算共担风险在专业公司和纯投资者之间的分担比例,减少社会资本联盟间的风险溢价,进而实现项目经济效益的最大化和公私部门的共赢。

1.4 风险分担主体确定

特色小镇PPP项目的风险分配机制以最优分配原则为核心,按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控等原则,综合考虑风险偏好、风险消耗成本、风险管理能力、项目回报机制等要素合理分配共担风险,各风险的承担主体见表1。

表1 特色小镇PPP项目风险的承担主体

2 共担风险分担机制的稳定性分析

特色小镇PPP项目中,政府和社会资本联盟共同组建一个长期合作的联盟体,并依据自身的优势进行分工与协作,实现资源整合、风险共担、利益共享和物有所值。其中,政府和社会资本联盟的共担风险要依据参与主体的风险厌恶度和承担意愿来合理分担风险,这样才能保证项目长期处于掌控范围内,实现政府、社会资本的合作稳定与利益追求。

2.1 个人风险偏好假设

PPP项目中,不同分担主体面对不确定性的认知和态度决定了绝对风险偏好的类型——喜好型、中立型和厌恶型。在随机合作博弈Γ中,局中人i风险偏好关系主要通过集合{>}表示。如果对任一风险收益X∈L1(R),X—E(X),则该局中人的风险态度属于中立型;对任一风险收益X∈L1(R),至少存在一个X∈L1(R),使X

2.2 政府和社会资本联盟风险分担比例

政府与社会资本风险分担原则确立:对PPP项目的任一风险,政府和社会资本联盟不是平等分担的,将Shapley值中的平均权重替换为实际的风险分担比例,则政府与社会资本联盟S的Shapley值为:

x1=Φ(υ(1))=k1α1(υ(1),υ(N))υ(N)+ks(1-αs(υ(1),υ(N)))υ(N)

(1)

xs=Φ(υ(S))=ksαs(υ(S),υ(N))υ(N)+k1(1-α1(υ(1),υ(N)))υ(N)

(2)

(3)

(4)

此时,专业公司与纯投资者的Shapley值为:

x2=Φ(υ(2))=k2α2(υ(2),υ(S))υ(S)+k3(1-α3(υ(3),υ(S)))υ(S)

(5)

x3=Φ(υ(3))=k3α3(υ(3),υ(S))υ(S)+k2(1-α2(υ(2),υ(S)))υ(S)

(6)

式中,v(2)、v(3)、v(S)分别代表局中人2、局中人3和联盟S的随机收益;k2+k3=1。

风险分担模型构建:用联盟成员获得的确定性等价收益m(xi)代替期望效用,得到:

(7)

在PPP项目中,社会资本希望能得到高于独自实施项目的收益,政府希望能最大化项目的综合效益,即各方均希望实现社会效益与经济效益均衡最大化。而xi是k的函数,则D(xi)、m(xi)均是k的函数,因此各方效益最大化通过k值实现可表示为:

(8)

由于E(xi)为定值,则项目均衡收益最大化模型max m(xi)可通过风险溢价最小化模型表示:

(9)

分担机制稳定性求解:对政府和社会资本联盟,风险分担优化模型为:

s.t.k1+ks=1

(10)

将x1、xs代入f1中，得到

(11)

构造拉格朗日方程,有:

(12)

(13)

(14)

1-k1-ks=0

(15)

(16)

(17)

在社会资本联盟内,专业公司和纯投资者合作的风险优化模型为:

k2+k3=1

(18)

构造拉格朗日方程并求解,得到:

(19)

(20)

(21)

(22)

3 算例

某特色小镇的PPP项目参与主体和风险分担主体主要是政府部门、专业运营公司、纯投资者等。在传统采购模式下,政府通过财政拨款和贷款的方式单独实施该项目,并承担全部项目风险。由于政府欠缺建设运营的能力和经验,造成项目效率和收益均较低,假设政府实施项目时收益服从正态分布υ(1)—N(5.2,1.1)(1000万元);专业公司A不参与项目时的收益为υ(2)—N(8.1,1.0)(1000万元);纯投资者B不参与项目时的收益为υ(3)—N(6.5,0.8)(1000万元)。引入PPP模式后,政府和社会资本联盟通过分工协作和共同承担风险降低了项目成本、提高了整体效率,联盟收益v(N)高于各方投资项目时的收益之和,设为υ(N)—N(26,2.2 )(1000万元),其中专业公司和纯投资者组成社会资本联盟,其收益υ(S)远高于双方单独投资项目的收益之和,设为υ(S)—N(17.4,1.6)(1000万元)。

综上所述,当项目存在长期盈利风险时,通过风险分担模型得到政府、专业公司和纯投资者的风险分担比例分别为0.400∶0.373∶0.227。经过风险分担模型的计算,政府和社会资本联盟、专业公司和纯投资者的风险溢价为(0.115,0.727),(0.284,0.218),大联盟风险总溢价为0.842,相较不考虑风险转移的总风险溢价降低了0.018,实现了降低项目总风险的目的。而长期盈利风险转移后政府和社会资本联盟、专业公司和纯投资者的确定性等价收益分别为(6.979,18.180)、(8.357,8.564),大联盟的总收益为25.158×103万元,相较于风险不发生转移时收益总体增加了0.018,且联盟合作满足个人理性和超可加性,此时项目收益最大化,实现了各方的共赢。

4 结论与建议

4.1 结论

本文结合特色小镇PPP项目的特点,确定了PPP项目风险清单,并根据风险分担原则将这些风险分为单一主体承担风险和多方主体共担风险;然后针对多方主体共担的风险构建基于随机合作博弈Shapley值的特色小镇PPP项目风险分担模型。算例结果表明,当专业公司和纯投资者联合起来抵抗政府,不仅解决了项目收益不确定性问题,还实现了分担主体收益分配的优化,有效防范政府依靠强势地位转移的风险,优化了特色小镇PPP项目风险分担比例,降低了项目总风险,很好地融合了特色小镇PPP项目特色,体现参与主体共同承担的特点,促进了合作共赢,维持PPP项目长期合作稳定性。

4.2 建议

根据模型研究和算例结果,为进一步提高特色小镇的建设效益和运作效率,促进三方共赢,本文提出以下政策建议:①加强顶层制度设计,完善特色小镇PPP项目风险分担机制。风险分担是一个多主体利益博弈的过程,特色小镇PPP项目主要参与主体就是在不断的利益博弈中通过合理的风险分担实现合作共赢的稳定状态,而完善的顶层制度设计是把握特色小镇PPP项目风险分担原则、减少盲目性操作的基本规划文件,是项目成功运作的根本。目前我国PPP项目风险分担制度具有普适性,针对特色小镇PPP项目的指导性较弱,为了优化特色小镇PPP风险分担,避免普适性风险分担机制导致的利益冲突,建议从国家层面加强完善特色小镇PPP项目风险分担的顶层制度设计,颁布专门规章制度，明确参与主体分担风险的权利和义务。②增强中介机构的监督与约束,保证特色小镇PPP项目风险分担公平合理。即使是顶层设计再完善,由于运作环境、参与主体等的异质性,特色小镇PPP项目风险分担机制与结果同样会有所差异。作为特色小镇PPP项目的中立方,中介机构独立于政府、专业机构和纯投资等利益相关者,能凭借其专业服务能力对项目风险进行评估,帮助利益主体管控项目风险,合理协调利益冲突。因此,在特色小镇PPP项目中,引入中介机构参与风险识别、分担、跟踪等全过程的风险管理,不仅有利于识别特色小镇PPP项目的独有风险,降低风险发生概率,减少风险损失后果,还能促进风险分担过程的合理性和结果的公平性,从第三方角度促进合作共赢。③增强联盟合作关系,发挥特色小镇PPP项目整体优势效应。在社会资本联盟中,专业机构和纯投资者作为成员,需要及时协调社会资本各方关系,强化社会资本联盟的稳定性,充分发挥社会资本的各自优势,保证社会资本联盟的竞争优势。在大联盟中,政府应改变自身的定位,从公共产品的提供者转变为监管者和合作者,主动加强与社会资本的合作关系,努力避免和社会资本之间的利益冲突,增强“政府引导,社会资本主导”的合作效应,发挥多方整体优势效应。④建立信用惩罚机制,增强特色小镇PPP项目风险主体契约精神。一般来说,政府和社会资本签订合同后必须遵守契约精神,按照合同文件建设、运作PPP项目。从以往的PPP失败案例可见,为了获得更多的利益,或减少利益受损,政府或社会资本会选择违背契约,因此仅靠合同是无法约束利益主体的违约行为的。特色小镇PPP项目利益主体的合作是基于利益博弈的平衡而实现的,因此,建立以信用为基础的风险分担惩罚机制,能扩大政府和社会资本违约行为的长远影响,如信用下降则惩罚其失去申报/运作新项目等权利,促使其恪守契约精神,进而促进三方合作共赢。