新时期统战工作的难题与对策

李梅香

摘要：中央统战工作会议召开和《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁发，以其鲜明的问题导向回答了统一战线实践中一系列重大问题，为开展统战工作创造了良好的条件，提供了可资操作的统战工作法规，对统战事业的发展影响深远。结合常州实际，本文就贯彻落实会议精神和《条例》中出现的困惑，分析统战工作存在的四大难题，并立足本地实践提出六点对策与思考。

关键词：统战工作；难题；对策

中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编码：1672-3163（2018）01-00029-07

一、问题困惑

（一）认识困惑

中央对统战工作很重视，但是市级层面的领导对统一战线和统战工作仍然重视不够，不重视的原因主要是依然存在认识上的困惑，表现在法宝作用发挥有限、统战功能边界模糊、统战资源泛化等方面。

首先是法宝怎么用的困惑。中央统战工作会议和《条例》虽然从根本上讲清了统一战线在新形势下为什么仍然是重要的法宝、是什么样的法宝，但是，法宝怎么用，什么时候用，管多大用处，仍然没有讲清楚。从党的历史和统一战线的历史看，法宝的使用是一个战略和策略问题，法宝不是时时刻刻拿出来用的，总是在重大历史转折的关口充分运用统一战线这个法宝。新的历史时期，作为党执政兴国、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的重要法宝，统一战线要解决的依然是人心和力量问题，对如何凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量缺乏更有力的机制保障和具体操作程序，如同侠客舞剑，需要剑客具备对剑术化有形为无形的深刻理解，否则无法心手合一，运用自如。

其次是统战资源泛化、功能边界不清的困惑。《条例》明确了统战工作对象和范围，统战资源可谓丰富，可是任何事物越是包罗万象越加什么都不是，丰富的统战资源对领导干部来说面临泛化的困惑。除了民主党派成员、宗教界人士带着鲜明的统战对象特色，其他的工作对象与其他各部门都有交叉，且统战部门在此方面开展工作时没有抓手，缺乏人、财、物的优势，往往是种了其他部门的田，工作成效也一般。比如港澳台海外工作，对台工作有台办、台联，侨务工作有侨办、侨联，港澳工作有港澳办，这些部门有人员编制、有职能定位，统战部门开展这项工作缺人少编无抓手，无具体的指标要求和职能目标，出现了做不做无所谓、做了是抢职能部门的工作、吃力不讨好、做了不如不做等等的困惑。作为统战工作的看家本领——与党外人士交朋友，其实在任何岗位任何部门都需要也都可以交朋友，这是我们党做工作方法问题，不独是统战工作。

最后是一致性多样性的理解困惑。统一战线范围广泛，领域众多，包含不同阶级、阶层、党派、团体、民族，各种社会力量和利益群体的思想文化、社会价值、行为方式多元、多变。但是，中国的传统和现实共同确立了国家或政府的主导地位，行政权力支配社会是根深蒂固的社会存在。有多样性就要有吸纳、联合多样性的体制，社会不同利益如何得到有序的集中、传输、协调和组织，并用各方同意的方式进入体制，以便使决策过程有效吸收社会需求，将社会冲突降低到不损害秩序的限度，这是我们在处理一致性和多样性问题上面临的困惑和需要深刻思考的问题。

（二）政策困惑

我国的统一战线不仅上升到国家战略，并且已从政策层面有了较为科学合理的制度规定。纵观整个中国特色社会主义制度体系，都不同程度地体现了统一战线思想，包含着统一战线工作内容。从政治制度看，有中国共产党领导的多党合作和政治協商制度以及民族区域自治制度等基本政治制度；从经济制度看，有公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，尤其是《中国共产党统一战线工作条例（试行）》颁发，这些政策制度为统一战线事业的发展提供了法律保障。但是，在统战工作实践中，随着形势的变化，依然存在着照顾同盟者利益法理基础不够、民主监督程序缺失、相关统战法规不完备等政策困惑，当前统战工作中存在的问题也大都与政策不完善、贯彻执行不到位有关。

一是照顾同盟者利益的法理基础是什么？随着公民社会的兴起，人们的民主意识、法制意识、市场意识和公平意识不断增强，统战工作的政策优势逐渐消退，法律手段的作用不断显现。现实社会中，统一战线的有关问题必须逐步在宪法和法律框架内解决。比如，统一战线的一个优良传统和重要经验就是照顾同盟者利益，现阶段，统一战线成员利益需求多样化，价值标准多元化，利益差别日益明显，协调难度不断加大，如果还是依靠党的执政资源和社会资源来照顾同盟者利益就违反了社会公平正义原则，如何把握政策和法律的关系，把照顾同盟者利益落实到依法维护统一战线成员合法权益中来，为他们施展才华创造条件，对统战工作而言是必须要思考的一个问题。

二是民主监督程序无可操作的政策依据。民主的实质是人民大众的参与。北宋王安石为强力推行变法，大力清除对政府进行批评的御史台，批评朝政之权受到摧残，政府组织的基础受到破坏，就触动了政体最敏感的部分，北宋的灭亡与此有直接的干系。御史台是中国古代的监察机构，其作用就是对当政的政权予以控制和批评。在一个好政府里，监察机构必须能随时对皇帝进诤言，向皇帝反映舆论，这种重要性是不可忽视的。但是，古代的这种监察机构并不受法律保护，全凭皇帝宽宏纳谏与否。我们传统的统战工作方法一直讲，要虚怀若谷，听得进不同意见，现代社会，广开言路不能完全靠共产党人的胸怀和雅量，还要有法律的保障。《条例》在第三章第14条提出了民主监督的十个方面，但是形式再多没有明确的制度和程序保障民主监督依然显得苍白无力。作为执政党，中国共产党一直力求法治，在实践中也采取了相当的具体措施，比如将依法治国写进宪法，制定“依法行政”的行动纲要等，我们期待在吸纳社会各界人士意见开展民主监督时，也要有明确的法律条文来规定和保护不惧利害的议政渠道。

三是相关统战法规的不完备、执行不力。统一战线既是政治共同体又是利益共同体。处理政党、民族、宗教、阶层、海内外同胞这五大关系时，在考虑他们多样性的同时就是要处理好他们之间的各种利益关系。比如，新社会阶层人士，他们思维活跃，社会法制意识较强，迫切希望社会机制的公平与公正，他们中大部分人掌握社会的财富，功利性也较强，在一些问题上常常从利益角度考虑问题。理念只有落实到法律和制度之中才具有可操作性。目前，我国的政党制度已明确写入宪法，也已经制定了《反分裂国家法》《宗教事务条例》《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》等相关的法律法规，但是，立法的过程十分纠结、困难，有些法律，比如《商会法》迟迟不能出台，有的法律出台了，但执法难，有法不依，执法不到位的现象还大量存在。《条例》的颁发确定统一战线的相关法规，并为统一战线工作提供了制度性的发展空间，下一步如何制定《条例》有关规定的实施细则，基层拭目以待，期望法律的保护与制约作用同时推动统战工作更具操作性。

（三）方法问题

统一战线各领域多元发展的态势主要体现在意识形态上，意识形态是建立在一定的经济基础之上的，它具有群体性和系统性，包含政治、经济、文化、社会、伦理等范畴，在这样一个复杂的系统中，统战工作的具体方式方法还存在工作抓手不多、参政议政质量不高、联谊交友不够、统战宣传单一等诸多问题。

一是统战工作抓手不多。统战工作政治性、政策性强，对民主党派和统战团体的工作方法不是靠行政命令开展，而是加强民主协商，对党外人士主要是进行政治安排和实职安排（这要与组织部沟通），如何正确把握一致性多样性的方针尚没有具体的方法，由于缺乏抓手，在统战政策的运用上还存在不太懂、不会用、以致政策资源白白浪费的现象。统战系统虽有海外联谊会、党外知识分子联谊会、新阶层人士联谊会，以及各类商会、同乡会等社团组织，但如何发挥社团的作用因社团领导的变化而异。统一战线本该是重要的智库，但是除了统战理论研究会这个传统的研究性组织，开放性的智库组织还没建起来。尤其是互联网时代，如何通过线上线下做统战工作是统战事业进一步发展的时代课题。

二是推动党外人士参政议政效果不显著。当今，我国社会的主要矛盾已经从私人物品的短缺转变成公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾。社会上各个阶层各个群体对公共品的提供者——政府埋怨不已。教育医疗问题、贪污腐败问题、社会公正问题，等等。社会的主要矛盾日益凸显，要解决这一主要矛盾，必须更加重视社会各个利益群体的意见建议，充分尊重多样性、容纳多样性，鼓励并保障各界人士以各种渠道表达不同的声音。这不同的声音或许正是执政党孜孜以求要去改革创新的地方，即便是错误的声音，也要正视这多样性的表达背后传递的社会信息。在今天的多党合作中，不是同太少，而是异太少，党外人士在政治协商时避实就虚，不能推心置腹谈真实的想法，甚至出现异口同声或哑口无声的极不正常现象。参政议政如何提高质量，不是单靠党外人士一方完成的，需要中共的推动，需要给党外人士机会，需要真切回应党外人士的诉求，需要提供良好的环境让他们以自由之思想、独立之人格在参政议政的大花园里盛开芬芳之花。

三是联谊交友不够。联谊交友是统战工作的重要经验，党政领导要带头广交深交党外朋友，常州虽然制定了市委常委联系党外人士的制度，但是交友的广度深度上还有待提高，尤其是交新朋友，如何对不同职业、不同年龄、不同性格的党外人士建立友谊、持续深交，明显不如老一辈的党政领导。尤其是如何构建新型的政商关系，通过新媒体建立党政部门与非公有制经济人士的经常性联系机制尚需深入研究。

（四）机制问题

党委对统战工作的领导不断加强，配强了统战部，市委常委兼任统战部部长，但是统战工作机制仍然有待完善。

一是队伍建设不强，大统战格局尚未形成。涉统工作部门众多，各部门间职责交叉，有些部门职能雷同，工作对象一致，既存在“你中有我、我中有你”的工作，也存在同一对象你也联系我也联系的现象，各自为政、各走各路，整体工作合力难以形成。一些辖市区的民族宗教、对台、侨务、工商联等“涉统”部门，有的单列，有的和统战部或其他部门合署办公，出现了“统一战线不统一”“小而全、小而散、小而弱”的现象。基层统战部牵头协调作用受到限制，难以有效履行党委主管统战工作职能部门的职责，难以整合分散的力量形成整体工作合力。市辖区统战部门长期以来编制少、人员少、经费少，内设机构不完整，办事人员明显不足。全市乡镇（街道）虽已全部配备了统战委员，但大部分是兼职而非专职，有时对统战工作疲于应付，工作难以深入开展。统战机关干部中还存在着交流与轮岗机会少、提拔上升空间小的现象。

二是高校统战工作尚未形成完善的常态化的统战工作机制。当前，高校虽然都设有党委统战工作部门，但多数与党委办公室、党委组织部、党委宣传部或机关党的工作机构合署办公，一般情况下，在合署办公的机构中也只是由一名工作人员兼职做统战工作，在工作对象上，高校普遍把民主党派工作放在首位，其他如党外知识分子工作、民族工作、宗教工作、侨务工作以及留学归国人员的工作等没有很好地顾及，特别是宗教工作，多数高校采取极其慎重的态度，尽量不触及，对高校聘请的外籍人员、少数民族地区的学生往往采取单独管理的方式，对他们的宗教信仰问题鲜有过问。没有面向更多的党外知识分子特别是海外归来的党外高级知识分子及时组建适合他们特点和要求的管理、交流、发挥作用的平台。统战工作的优势尚未发挥，民主党派组织和党外知识分子参加学校民主管理、民主监督的作用发挥得还不够。

三是企业统战工作缺位，统战工作无法开展。国有企业和混合所有制企业统战工作存在的问题较为突出，企业党政领导对统战概念不清晰，统战组织不健全，基本没有设专门管理统战工作的机构，企业内部民主党派基层组织或者其他统战组织缺乏，党派成员的活动减少，民主党派成员数量也在不断下降，党外人士参政议政难。

二、实践难题

（一）重要性落地难。统战工作本质上是政治工作。在全党以经济建设为中心的条件下，要处理好两者之间的关系。在我们党长期执政的背景下，不少党组织和党员干部不会感受到执政的危机感。一方面，基层组织的行政权力也并不是来自于上述竞争。这样在考虑问题和决策时，会更注重上级的意图和自主的意志。另一方面，由于长期拥有强大的行政推动力，基层党政主官不会把凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量以形成统一战线作为主要工作，也难以形成量化考核，或者说需要研究怎么量化和考核。

（二）工作乏力执行难。首先，工作难以使力。统战工作对象面广量大，很多对象是在体制外的人员，缺乏相应的权责和人财物的投入，也缺乏有力的抓手和有效的机制，因為统战工作最重要的工作方法联谊交友主要还是依靠各种各样的联谊会等社团组织。其次，工作交叉重叠。统战工作很多的对象和事务与其他职能部门交叉，边界不清，即使是牵头抓总也需要明确的授权。

（三）一致性和多样性衔接难。随着社会分工越来越专业化，社会分层越来越细化，人们的思想认识、生产活动、生活方式越来越多样化，并形成各种各样的群体和网络，互联网更是提供了虚拟平台。这种背景下，党的理论路线方针政策（也就是我们说的一致性），如何与多样性的社会基础对接，正在考验我们的执政能力。一方面，一致性如何包容、吸纳多样性，这需要更有效的机制。另一方面，多样性如何求同存异、同心同向，进而趋向一致性，既有利益诉求不同的问题，也有思想认知不同的问题。政策决策要兼顾各方面的利益尤其是同盟者的利益，并通过法律去规范。

（四）准确把握政策难。统战工作关系到党和国家的基本政治制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等，关系到基本经济制度——公有制为主体多种所有制共同发展的基本经济制度，关系到“一国两制”、和平统一的大政方针。这些基本制度的设计，包含着丰富的辩证法思想和中国式智慧，在实际操作中，争取把握和执行的要求很高，需要原则、政策，需要方法和技巧，需要底线和尺度。

三、对策思考

（一）正确处理一致性和多样性关系，增强统战意识。当前统战工作最大的形势是面临复杂的多样性，不仅有所有制形式的多样性、社会阶层的多样性，还有利益和思想观念的多样性，诸多的多样性使思想共识的凝聚面临严峻挑战。第一，要丰富发展“求同存异”的统战工作原则，在正确对待多样性的同时，还要善于把多样性的利益表达统一到国家的决策结构中。第二，要在法治进程中推动相关一致性和多样性问题的解决，在民主发展中促进一致性和多样性的有序运动。作为社会主义民主的实现形式之一，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在推进我国的民主政治建设方面发挥了重要作用。但是，各类协商会大多不是法定会议，以非正式会议居多，会议协商功能总体而言能力不强，会议中协商的意见能够进入决策过程并不取决于意见表达者。这就给我们提出了一个关于协商民主的推进和完善的问题。统一战线在处理一致性和多样性关系上具有天然的优势，是推进中国民主化进程的先行区，可以探索通过有序的政治参与在多样性的基础上增进有效的、合法的一致性。第三，要不断增强党政部门领导的统战意识。统战工作是全党的工作，但是，許多党政干部不了解统战，不重视统战，不会运用统战工作方法，认为统战工作就是统战部门的工作。要充分发挥社会主义学院的作用，加大对党政干部统战理论政策的教育培训。党的干部统战意识和统战工作的领导能力加强了，在处理一致性和多样性的关系问题上就会更加敏锐、理性、科学。

（二）把握统战工作重点难点，健全机制完善政策。增强对统一战线重要性的认识，正确处理一致性和多样性的关系，改进和创新统战工作方式方法，最大限度地发挥统一战线凝聚人心、汇聚力量的优势作用，在面对经济发展、社会民生等问题上增进共识，建立广泛的爱国统一战线，这将是当前和今后一个时期我市统战工作面临的重点难点。要积极策应这些重点难点问题，必须把握形势，破解体制机制上的难题，健全相关工作机制。要以《条例》和《实施办法》中的原则要求为准绳，真正建立健全党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战格局。第一，要在统战工作方针政策的贯彻落实、重大问题的协调处理和相关干部管理等方面，健全统战部牵头协调的工作机制，成立市委统一战线工作领导小组，严格按照《条例》要求，落实党委统战部长由同级党委常委担任或兼任的规定。第二，要破除思想上不重视统战工作、统战工作可有可无的认识误区，完善思想政治引导机制，落实“把统战工作纳入党委重要议事日程和党委领导班子及领导干部考核内容”的要求，充分发挥教育引导作用，把统战理论政策纳入各级党校、行政学院、社会主义学院的教学内容，加强全民的统战思维教育。第三，要进一步健全党委领导民族宗教工作领导小组，巩固党委统一领导、党政齐抓共管、统战和民宗部门综合协调、相关部门各司其职、社会各方共同参与的民宗工作格局。第四，要建立非公有制经济人士思想状况分析研判机制，建立和完善联席会议制度，充分发挥工商联党组的作用，形成党委统一领导、政府大力支持、统战部组织协调、工商联具体实施、有关方面积极参与的非公有制人士思想政治工作格局。第五，要建立健全港澳台海外统战工作联席会议制度，进一步发挥海外联谊会的作用，形成统战部牵头，党委、人大、政府、政协有关部门及民主党派、人民团体等共同参与的海外统战工作格局。第六，要统筹协调力量，建立健全新经济组织新社会组织中的代表人士、留学人员、新媒体从业人员的统战工作机制，横向建立三类人员主管部门和行业组织的联席会议制度，纵向建立三类人员的联络联谊组织，积极组织开展活动，举办专题会议和培训班，听取意见建议，加强教育引导，真正把有担当、敢作为的代表人士团结起来，作用发挥出来。

（三）支持民主党派发挥作用，彰显制度效能。要从政治和战略的高度，充分认识坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要性，多想一些办法把民主党派和无党派人士的作用发挥出来，以更好地体现这项制度的优势和效能。第一，要真心实意支持民主党派参与政治协商尤其是政党协商，在一定范围内向民主党派负责同志通报重要文件，细化参政议政、民主监督、政治协商的内容、程序等具体规定，制定协商计划，定期举行重大问题通报会、报告会，回应具体问题，让他们知情参政，参政参到实处。第二，要重视民主党派人士的意见建议，尊重他们的民主党派身份，不要畏首畏尾，积极落实相关文件精神，为他们在主流媒体发声创造平台。要重视民主党派开展对外交往、协调社会关系、维护社会稳定方面的积极作用，支持民主党派就重大经济社会问题开展考察调研，支持民主党派人士参加重要会议和重大外事活动，支持他们开展形式多样的社会服务活动。第三，要帮助民主党派加强自身建设，解决民主党派履职尽责过程中存在的困难和问题，落实民主党派主要负责人进入同级人大常委会、政府、政协领导班子的要求，协调解决加强民主党派机关建设、提升民主党派干部队伍素质等具体问题。无党派人士是参照民主党派履行职能的，无党派人士身份更超脱，是民主党派重要人才的“蓄水池”，要加强无党派代表人士队伍建设，在机制、载体的建立和完善上不断发挥这一群体的重要作用。

（四）加强党外代表人士队伍建设，推进培养使用。党外代表人士队伍是统战事业的活水源头，建设一支数量充足、结构合理、素质优良、作用突出的党外代表人士队伍，是关系统战事业长远发展的基础性、战略性工作。第一，要在做好现有党外代表人士的基础上，加大发现、培养、使用专业界党外知识分子的工作力度。要与新社会阶层、留学人员、新媒体从业人员中的重点人士多打交道，通过主动接触、加深了解、增进感情、成为挚友等步骤，物色一批新的党外代表人士，善于发现他们中有宗教信仰和少数民族身份等综合特质的人士，使现有的党外代表人士队伍从知识结构、界别特色、年龄结构等方面更趋多样化、合理化。第二，要积极推进党外人士的政治安排和实职安排，进一步落实党外人士在市及市辖区两级人大、政协中占有的比例和数量，以及政府必配部门配齐党外领导干部的要求。适当增加无党派知识分子、新生代非公有制经济人士政治安排的比例。第三，要研究解决党外代表人士选拔使用的规范性程序和举措，建立完善党外代表人士发挥作用的综合评价体系，做到凡进必评，真正把那些思想政治强、行业代表性强、参政议政能力强、社会信誉好的党外代表人士发掘出来，使用到位，发挥作用。第四，要强化对民主党派、无党派、少数民族、宗教界、非公有制经济、港澳台海外等党外代表人士组织和队伍的管理和监督，并发挥好党外代表人士所在党派团体的自我管理、自我教育和自我监督作用，同时通过开展各种形式的专题培训班、研讨会、论坛等，对党外代表人士精心培育、细心浇灌、用心呵护，以达润物无声之效果。

（五）加强基层基础工作，破解具体难题。基层统战工作力量薄弱，“统一战线不统一”等问题和困难影响了统一战线优势和作用在基层的发挥，要加强对基层统战工作的指导和支持，积极为基层开展统战工作创造条件，研究解决影响和制约基层统战工作长远发展的具体难点问题，夯实统战工作的基础。第一，要加强基层统战工作力量，确保有人管事，有力量办事。充分保障市辖区统战部门和民族、宗教、工商联工作机构和人员、编制、经费，镇（街道、开发区）党委要明确分管领导，配备统战委员，并配备专职统战干事或工作人员，统战委员任免前要征求县（市、区）委统战部的意见。要制定完善社区统战工作制度，在社区培育和发展商会、新阶层人士联谊会、少数民族聯谊会等统一战线组织，探索社区统战工作新机制。第二，要加强重点园区、高校、科研院所、大型国有企业、混合所有制企业、有关人民团体和其他国有企事业单位的统战工作机构和职能建设。统一战线工作任务重的应设置统一战线工作机构，配备专职统战干部，与党委其他部门合署办公的要定职能，明确专人负责统战工作，全面反映党外人士意见建议，及时化解苗头性问题。第三，要把做好民族、宗教的工作和非公有制经济人士工作作为基层统战工作的主要内容，抓紧抓扎实。少数民族和信教群众大多工作、生活在基层，要善于做这一部分特殊群众的工作，及时掌握情况，帮助落实政策。非公有制经济已超过县域经济总量的90%以上，要支持引导非公有制经济领域统战工作，加强工商联基层组织建设，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。

（六）加强统战部门自身建设，丰富发展统战工作方式方法。统战部承担着“了解情况、掌握政策、协调关系，安排人士、增进共识、加强团结”的职责，这对加强统战部门的自身建设提出了很高的要求。第一，要建立一支政治坚定、业务精通、作风过硬的统战干部队伍，深入学习党的统一战线理论政策，精通统一战线历史，善于处理各种复杂关系，全面提升能力素质。要对照“三严三实”的要求，切实解决统战工作中不严不实的问题，真正赢得党外人士的尊重和认同，使统战干部成为党外人士之友、统战部门成为党外人士之家。第二，提高统战部门的社会管理水平。统战工作政治性、政策性强，但是统战工作又最富人情味、最讲艺术性，是社会管理的重要组成部分。统战部门要提高社会管理水平，依法协调社会矛盾，维护统一战线成员的合法权益。第三，拓宽统战干部的视野，加强调查研究。统战干部做的都是统一战线代表人士的工作，要技高一等、艺高一筹，加大知识储备，尤其要涵养人格魅力，在处理具体问题时要有民主的思想和法治的理念。统一战线是靠调查研究吃饭的，统战干部要加强调研，了解情况，总结规律，讲究方法，深入研判社会形势，协调统一战线中方方面面的关系，解决制约统一战线自身发展的“瓶颈”问题。第四，要丰富发展统战工作方式方法。研究开展新的社会群体统战工作的方式方法，尤其在互联网时代，善于利用新媒体开展联谊交友，不断挖掘新渠道培育新载体，稳妥开展网络统战工作，耐心细致地寻求最大公约数。要善于利用新媒体开展统战宣传，利用有效的宣传掌握话语权，为做好统战工作提供舆论支持。

编辑：鲍跃华