乡镇财政困境的成因及完善策略

左福胜

【摘 要】乡镇是国家基层政府组织，其财政运转情况直接决定着全中国基层公共职能的顺利实现。但由于各方面因素的影响，我国乡镇财政困境问题凸显，严重影响社会主义新农村建设步伐。鉴于此，本文将探究乡镇财政困境的成因并提出针对性完善措施，旨在更好地促进乡镇经济持续发展。

【关键词】乡镇财政困境；基层管理；财政审计；精简机构；借贷行为

乡镇财政直接服务于广大农村居民，是国家五级财政体系的最基层，乡镇财政水平直接影响着乡镇政府公共服务的层次、规模和质量。新形势下，积极探究乡镇财政困境的成因及完善策略，具有重要指导意义。为了解决当前乡镇财政困境问题，我们需要先找到乡镇财政困境的成因，下面就先讲一讲乡镇财政困境的成因。

一、乡镇财政困境的成因

1.收入方面

首先，分税制体制改革之后，我国乡镇基层政府税源不足。主要表现在如下方面：

（1）乡镇基层财政收入大部分属于金额比较小的零散税种。

（2）在共享税比例中，地方财政只占有40%，这直接影响乡镇财政收入。

其次，农村税费改革的实施进一步加重了乡镇基层政府的财政困境。我国于2006年取消农业税，乡镇财政收入被进一步压缩，大约降低了20%～30%的财政收入，这就使得乡镇财政面临更大的债务负担与收入压力。

再次，乡镇土地财政收入无法有效弥补公共财政收入的缺口。虽然土地财政在一定程度上缓解了乡镇政府的财政困境，但是这种土地出让行为会预支未来收益，进而使得基层政府的收入进入恶性循环。

2.支出方面

首先，鄉镇政府事权过多。分税制度改革没有明确界定政府的支出责任，特别是地方政府的支出责任。从目前来看，基层政府事权过多，例如平安建设、基层建设、社会保障、教育、医疗等，财权与事权两者不相匹配。

其次，三农建设需求量大。随着新农村建设事业的广泛开展，农村基础设施建设力度增加，讯通设施、用电用水设施、公共医疗卫生保障、教育医疗等等都需要大量的财政资金支持。

再次，乡镇机构臃肿。从实际情况来看，我国乡镇机构臃肿，职能重合的机构与人事安排进一步削弱了基层政府提供公共服务于产品的能力。

二、乡镇财政困境的完善策略

1.明确支柱财源

首先，取消乡镇税收任务之后，乡镇政府部门对税收征管、税源建设的积极性大幅度降低。新形势下，必须鼓励乡镇政府加强税源建设，立足本乡镇发展实际情况，因地制宜采取多种有效措施。例如，乡镇政府必须明确支柱财源，将收入稳定、税基广的税种纳入乡镇政府的主体税种。在农业税费改革之后，乡镇政府应积极建设以所得税、流转税、资源税等主体的税种体系。其次，县级政府可将辖区中的畜牧行业税、个人建屋装修税等委托给乡镇机构代收，并将一定的征收资金返还给乡镇，从而更好地补贴政府财政支出。再次，国家相关部门还需要进一步调整中央与地方在所得税与增值税方面的风险比例，进一步增加地方税收比例，更好地保障乡镇基层财政健康运动。最后，还需要明确财产税的主要税种地位，将其作为乡镇政府的主要财政收入，这类税种具有较强的稳定性。

2.规范转移支付力度

随着农村税费改革的实施，不同乡镇在经济水平、财力方面的差距进一步加大，这就在客观上要求县级财政将“公共服务均等化”作为接下来努力的目标，进一步增加转移支付的规模与力度。

（1）必须加强中央财政部门对县级财政部门的转移支付力度，从而更好地缓解税费改革对各级财政的压力。中央政府必须增加转移支付能力，对超出基层政府承担能力的，必须给予一定补助。

（2）积极调整转移支付的具体结构，进一步提升一般性转移支付所占的比重，更好地完善现有转移支付系统。根据我国“三农”建设的实际情况，必须要求中央财政积极调整资源分配格局，增加财政资金在社会保障、教育、卫生等方面的投入力度，增加“三农”倾斜力度。最后，在特殊情况下，还可通过增加专项财政拨款等方式，体现财政转移的公平性。

3.明确政府支出责任

中央相关部门应全面清查乡镇政府各个部门以及各企事业单位，全面了解不同部门、不同企事业单位的公共服务职能与财政收支情况，结合实际调查结果进行规划，重新界定不同乡镇职能部门的供给情况。与此同时，严格按照财权与事权二者统一的原则界定不同级别的财政收支力度，预防事权转移。另外，还需要进一步增加政府财政体系的透明性，从而更好地保障各项资金的完整与安全。

4.强化财政审计

首先，上级政府部门应积极成立专门的审计责任小组，专项审核负债率较高的乡镇政府的各项活动，全面审查乡镇政府财政资金使用的合理性，审查财政资金用于公共服务的合理性。进一步区分惠民工程与政绩工程，严格处罚大肆兴办政绩工程的行为，一经发现，严格惩处。其次，需要加强乡镇政府人员离任审计工作，若当事人因个人政绩造成政府债务高筑的，必须追求当事人法律责任，以儆效尤。再次，建立健全基层政府政绩考核体制，彻底摒弃传统负债规模的考核指标，杜绝以借贷方式推动地方经济发展的行为。应将乡镇经济发展水平与财政支出两者直接挂钩，进一步考察政府部门财政资金的具体使用效率，并将这一考核结果作为评定政府资金使用的金标准，有效避免财政资金无效使用等情况。

5.严控借贷

新形势下，必须严格控制乡镇政府的借贷总量与借贷行为，督促地方政府在提供政府服务时秉着“量入为出”的原则，可从如下方面入手：

（1）量入为出的提供基层公共服务、产品，杜绝为提高政绩而兴建与当地经济发展不相吻合的公共服务项目。

（2）进一步控制基层政府部门的借贷行为，全面实施乡账县管的新型财务管理制度，如果乡镇政府因提供基本公共服务而发生借贷行为，必须先向县级财政部门提出申请（出具详细的项目明细说明），明确每一笔借贷资金的规模、利息、用途以及还款日期，只有经过上级财政部门的审核批准方可进行借贷。

（3）进一步推动国有企业改革力度，政企分开，进一步减少因企业担保而发生的地方性债务问题，逐步降低乡镇政府负担。第四，加强乡镇财务审计监督力度，完善各项审计管理制度，上级财政部门应定期对乡镇账务活动进行审计，从而及时发现各种问题。另外，条件许可的乡镇还需要设立审计监督委员会，加强对乡镇干部以及乡镇财务的监督力度。乡镇财政部门、农业部门、税务部门和审计部门都应严格按照国家法律制度规定，对乡镇财务工作进行国家层面的监督。

6.精简机构

日益膨胀的乡镇政府部门与人员，是导致基层政府财务运作日渐乏力的重要原因。新形势下，必须精简乡镇政府的机构，裁汰冗员，进一步减少基层政府的各项运行成本。具体来说：

（1）乡镇政府必须积极改革传统行政管理模式，合理科学划分乡村行政部门，进一步规范乡镇行政部门的设置标准与人员编制，及时合并不达标的乡镇机构。

（2）加强经营性质事业单位的管理力度，积极鼓励其退出政府财政供给范围，从而有效降低政府财政支出压力。

三、结语

综上所述，本文以乡镇财政困境的成因为切入点，从支柱财源、转移支付力度、政府支出责任、财政审计、借贷与精简机构等方面详细论述了乡镇财政困境的完善策略，多方面入手，旨在更好地促进乡镇财政健康、和谐发展。

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