我国环境执法的困境与出路——以最高检第32号指导性案例为切入点

王爱明

贵州大学法学院

一、“锦屏县检察院诉县环保局公益诉讼案”概述

（一）基本案情

2014年8月5日贵州省黔东南州锦屏县环保局在执法检查中发现鸿发石材公司、雄军石材公司等七家石材加工企业违反建设项目环保设施“三同时”制度要求，将生产污水直接向清水江排放，导致清水江受到严重污染。锦屏县环保局遂责令相关石材加工企业立即停产整改。

2014年8月15日，锦屏县检察院在开展督促起诉工作中发现上述七家企业没有停产整改。2015年4月16日，发现鸿发石材公司和雄军石材公司仍未修建环保设施且一直生产、排污。直至2015年12月，七家企业中，鸿发石材公司和雄军石材公司仍在生产，污水在未经有效处理的情况下仍直接排向清水江。

2015年12月18日，锦屏县检察院以公益诉讼人身份向福泉市人民法院提起行政公益诉讼，诉求判令：1.确认锦屏县环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产怠于履行监督管理职责的行为违法；2.判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责，依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚。

（二）争议焦点

本案的争议焦点在于，锦屏县环保局对鸿发石材公司、雄军石材公司等企业违法生产是否存在怠于履行监督管理职责的行为。

一方面，对于上述企业的违法生产行为，锦屏县环保局开展过多次行政执法工作。但另一方面，上述企业的违法排污行为一直在继续，锦屏县环保局开展的相关行政执法工作并未取得实质性的效果。

（三）裁判结果

由于在庭审过程中，锦屏县政府组织的集中整治专项行动已对清水江沿岸存在环境违法行为的石材加工企业全部实行关停。因此检察院申请撤回诉讼请求中的第二项，即“判令锦屏县环保局履行行政监督管理职责，依法对鸿发石材公司、雄军石材公司进行处罚”的诉讼请求。

最终，法院判决确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。

二、案件反映出的我国环境执法存在的困境

（一）环境执法效率低下

环境执法的效率取决于环境执法的实效以及相应的执法成本。环境执法的高效率是执法行为具有合理性的证明，也是依法行政的基本要求。本案反映出了我国环境执法存在的效率低下的问题，具体而言分为三个方面：

第一，企业存在重复违法的现象。

在本案中，涉案企业在受到相应的行政处罚之后，仍然进行着违法生产，尽管2014年8月相应的违法行为就已被发现，但直至2015年12月，才真正停止违法行为。对于企业而言，相较于违法生产取得的高额利润，以及治理污染所需付出的高额投入，违法成本明显偏低。面对“守法成本高、违法成本低”的情况，作为理性的经济人，企业即使多次受罚，在对经济利益的追求下仍然会选择重复违法。

第二，环境执法的成本过高。

在本案中，对于涉案企业，锦屏县环保局进行了多次行政执法行为，包括停产整顿、罚款等。由于环境污染防治的复杂性，环境行政主管部门的执法能力受到了严重的挑战。在我国县级行政区域内，分布了大量中小型企业，这些中小型企业是我国环境污染的重要污染源。而我国基层环境执法能力一直处于紧缺的状态，面对企业“游击式”的违法生产行为，环境行政主管部门行政监管成本通常处于较高的水平。

第三，环境行政主管部门一罚了事，忽视了处罚的实效。

在本案中，锦屏县环保局在行政执法之后，即不关心处罚的落实情况，也不关注违法企业的整改状况，最终导致企业在面临严苛的行政处罚的同时，仍然难以采取有效的防治措施，行政执法流于形式。行政处罚不是目的，而是手段，其最终目标仍在于规制企业的非法排污行为，进而为我国的环境保护提供保障。

（二）运动式行政执法模式存在弊端

在本案的庭审过程中，2015年12月31日，锦屏县政府组织国土、环保、安监等部门开展非煤矿山集中整治专项行动，对清水江沿河两岸存在环境违法行为的石材加工企业全部实行关停。这一专项行动带有明显的运用式执法的特征，尽管看似取得了效果，但仍存在诸多弊端。

第一，未充分树立起风险防范的监管理念。

由于环保生产技术和理念的缺失，企业在追求利润的过程中难免出现一系列的违法行为。由于生态环境一旦遭受破坏往往难以恢复，非法排污行为的发生将使社会经济发展严重受损。但由于因果关系的复杂性与损害结果的不确定性，环境违法行为通常也具有较强的隐蔽性。而我国现有的运动式行政执法模式存在大量的监管盲区，无法及时有效地回应企业生产存在的环境风险，难以满足风险防范的要求。

第二，运动式行政执法难以实现对企业生产的有效监管。

一方面，在广度上，运动式行政执法模式通常只能对特定范围内企业的违法生产行为进行规制。在本案中，集中整治专项行动只停留在清水江沿河两岸，具有明显的局限性。另一方面，在深度上，运动式行政执法模式难以从根源解决企业非法排污的问题。企业的非法排污行为是治污成本过高、技术能力不足等多方面因素共同作用的结果。而运动式执法模式对于违法企业采取一刀切的策略，从长远看来，并未解决企业真正的病症所在。

第三，运动式行政执法可能对企业的合法权益造成不当损害。

在本案中，集中整治专项行动仅在一天的时间内就对清水江沿河两岸存在环境违法行为的石材加工企业全部实行关停。根据《行政处罚法》，这一行政执法行为并不能适用简易程序当场作出处罚决定，而需要经过调查取证、做出决定、送达等多个环节。如果当事人要求听证，还应当进行听证程序。运动式行政执法模式在打击违法排污行为的同时，看似有效规制了企业的违法生产行为，实则损害了企业的合法权益，存在明显的弊端。

（三）行政主体与行政相对人间存在非合作博弈

在我国的环境执法之中，政府与企业通常处于对立的关系中，两者间存在严重的非合作博弈。由于缺乏信息对等，企业与政府会选择相互冲突的行为策略。一方面，企业作为理性经济人，为了追求利润最大化，会尽可能避免承担没有利润产出的社会责任；另一方面，政府会将企业单纯地看作被管制的对象，通过严厉的管制手段，来达到保护生态环境的目的。信息的不对等意味着两者间无法基于集体理性达成协议，最终导致零和博弈与负和博弈的存在。

合作博弈的关键问题在于参与者如何形成联盟，从而为达成有效协议提供重要条件。信息互通是形成合作的首要前提，能够促使具有共同利益的个体为了相同的目标而结成联盟。对于违法排污行为，企业通常处于一种间接故意而非直接故意的主观状态，这为两者间走向合作博弈提供了可能性。一方面，企业的生产实践能够为环境行政主管部门的行政监管提供重要的数据资料来源，能够有效提高环境监管的效率；另一方面，环境行政主管部门也能为企业的安全生产、科学决策提供重要的帮助。基于此，双方在信息互通的过程中能够产生互利共赢，进而为两者从非合作博弈走向合作博提供必要条件。

三、我国环境执法的完善路径

正如前文所述，对于企业的非法排污行为，我国一直秉持着严厉打击的态度。在实践中，执法部门广泛采取限期治理、停产整顿等直接规制手段，运用以按日计罚为代表的沉重的处罚措施，导致政府与企业存在着严重的非合作博弈。

在多元共治的理念下，企业实则也是环境保护的重要参与者。我国的环境执法应当转变企业消极被动的地位，加强政府与企业间的沟通交流并帮助企业解决其经营管理中存在的环境问题，从而充分发挥企业在环境污染防治中的作用。

（一）从压制型执法模式转向回应型执法模式

我国目前的环境执法仍处于“命令—控制”的传统规制模式之中。一方面，压制型的执法模式带来了沉重的行政成本，降低了环境执法的效率，另一方面，企业成为了政府实现行政目标的消极手段，在自利动机支配下会选择与政府进行对抗。为了解决这一问题，伯克利学派的主要成员塞尔兹尼克和诺内特通过《转变中的法律与社会:迈向回应型法》一书阐述了回应型法理论，呼吁减少法律的压制性而增强法律的认知性、能动性和开放性，进而回应社会、实现实质正义。

从压制型的执法模式转向回应型的执法模式，要求政府与企业从对抗走向合作。一方面，政府应当减少直接规制行为的运用，充分发挥企业在环境保护中的重要作用，进而降低监管成本，提高监管效果，最终实现环境执法的高效率。另一方面，政府应为企业的生产、发展、决策提供帮助，帮助其构建环境友好型的生产经营模式。

（二）构建以日常监管为主的环境监管制度

近年来，我国全面推进“双随机一公开”监管改革。目前，我国环境行政主管部门对于企业主要采取季度性检查和“双随机一公开”制度相结合的监管模式。虽然在实践中起到了一定的效果，但由于本身仍采用的是一种相对不定期的监管模式，难以及时、准确地发现工业企业存在的大气污染。因此，应当采取以日常监管为主的监管模式。

同时，为了避免日常监管为环境监管部门带来难以承受的负担，一方面，应当运用以大数据、云计算为代表的现代化信息收集和处理手段，实现全过程的动态监管；另一方面，应当加强执法能力建设，提高环境行政执法人员的专业知识水平，完善基层环境行政主管部门的基础设施建设，为环境执法提供必要的条件。

（三）构建企业与政府间的交流平台

通过构建两者间的交流平台，能够实现企业与环境行政主管部门间信息、意见的沟通。一方面，政府应当通过沟通交流，及时了解企业的生产经营状况，当企业存在环境污染的风险时，政府可以在直接规制之前运用行政指导手段，督促企业及时调整生产经营模式。企业也能够采取更为自主多元的方式降低环境风险、参与环境保护。另一方面，政府应当听取企业在生产实践中的意见和经验，并纳入决策的参考之中，进而在保证污染防治效果的前提下，充分考虑企业的利益和意愿，从而调动企业的环境保护积极性。

（四）建立针对违法排污企业的帮扶制度

为了解决在实践中，我国的环境执法部门对于违法排污行为一罚了事的行为。可以推广山东省临沂市2015年工业大气污染治理工作的经验，在对于违法排污企业予以罚款、停产整顿等行政处罚的同时，成立专门的环境帮扶小组。通过制定整改帮扶方案，环境帮扶小组能够设身处地地帮助企业解决污染防治中存在的问题，引导企业建立环境友好型的生产经营模式，从而实现经济效益与环境保护的双赢。

四、结语

随着近年来对于企业违法排污行为的严厉打击，我国的环境保护工作陷入了为了治理而治理的困境之中，忽视了企业在环境保护中的重要作用，也为环境执法带来了一系列的困难。锦屏县检察院诉县环保局公益诉讼案清晰地反映出我国环境执法存在的问题，也为相关问题的解决提供了参考。为了使污染防治取得良好的效果，需要转变思路，重新树立以人为本的环境保护理念，弥补环境执法中存在的缺陷，充分发挥企业在环境保护中的主动性，进而为环境污染防治提供动力。对于上述诸多问题，本文的论述仍具有一定的局限性，需要进一步加深相关研究