基层治理体系“四个平台”建设中存在的问题和对策探讨——基于浙北杨汛桥镇试点的调研分析

(中共绍兴市柯桥区委党校 教研室,浙江 绍兴 312030)

县乡是社会治理的重要基础。当前，推进基层治理体系和治理能力现代化，亟需破解三大难题：一是事在镇(街)与权在区县的矛盾，镇(街)“单薄”的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配。浙江经济总量有三分之一是由乡镇创造的，千强镇的数量连续多年位居全国第一。以杨汛桥镇为例，2016年，全镇实现工业生产总值242.01亿元，固定资产投11.33亿元，财政收入4.99亿元，其经济总量不亚于部分中西部区域中心城市。但因行政层级，其工商、税务、环保、质监等市场监管机构的管理权限和人员编制，无法有效地履行职能。二是镇(街)统筹协调与部门派驻机构的矛盾，条块分割、“两张皮”的问题普遍存在，难以形成工作合力。在现行的法律规定下，镇(街)很少有执法权，在行政管理中不同程度存在“有责无权、权责不对称”的问题。三是科学有效配置镇(街)行政资源的现实困境。长期以来，基层治理形成了一个“传统”，即基层政府希望通过职能的扩张来处理新问题和解决某些不足之处。直接的后果就是，每当面临新的问题，往往首先想到的就是要钱、要人、要物，给地方行政资源产生不少压力，也导致行政资源在基层无法发挥最大效益。对此，十九大言简意赅地指出，要“不断推进国家治理体系和能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”。针对上述镇(街)“权小责大”的难题，早在2005年9月，在各地探索乡镇体制改革，主张撤并、精简、压缩乡镇(街)机构的时候，柯桥区(原绍兴县)则逆其道而行，试点部门权限向镇(街)下放，引起全国的广泛关注，被称为“逆风试验”。今天，柯桥区创建综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”，权力下移，强化治权，可以说是二次“逆风试验”。

一、基层治理体系“四个平台”建设概述

“四个平台”，是综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台的简称(详见表1)。2015年3月4日，在杭州召开的浙江省行政体制和机构编制工作会议首次提出“四个平台”的概念。仅仅三个月后，浙江省十三届七次全会明确提出要提升镇(街)统筹协调能力，探索建设镇(街)“四个平台”，随后开展试点。2016年12月，浙江在试点的基础上，全面推进基层治理体系“四个平台”建设。2017年，该项工作纳入“最多跑一次”改革整体推进。截至目前，浙江省“四个平台”建设进展顺利，宁波、绍兴已实现全覆盖。虽然，目前各地结合自身实际打造形式多样的“四个平台”，但作为试点的杨汛桥镇“四个平台”建设仍堪称经典之一。其经验做法概括如下：

表1 “四个平台”功能介绍

(一)“四个平台”建设的体系标准

“四个平台”建设，是一个系统性工作，内含相关体系标准。具体如下：一是明确硬件标准。围绕“有场地、有屏幕、有人员、有标识”的要求，提供硬件配置清单，规定各镇(街)综合信息指挥室面积不低于60平方米，要求显示大屏不少于9块，明确各镇(街)配备2名专职人员。二是明确流程标准。枫桥区建立了“四个平台”的10套制度，编制了6个流程，如“信息收集—分流交办—执行处置—日常督办—信息反馈—督查考核”的运行流程，明确各平台流程图，做到流程规范、清晰直观，实现“受理、执行、督办、考核”闭环管理。三是明确制度标准。制定出台《关于加强“四个平台”建设完善基层治理体系的实施意见》《“四个平台”建设规范化建设实施方案》《部门派驻机构管理办法》《加强和规范全科网格建设指导意见》《镇(街)“四个平台”建设考核意见》等系列文件，统一了“四个平台” 建设中涉及的人员编制、经费保障、运行流程、管理考核等重大事项的规范标准，并汇编成《“四个平台”建设标准化手册》。

(二)“四个平台”建设的组织架构

“四个平台”实施派出机构人员属地化管理，让垂直管理系统和横向分布的“四个平台”形成矩阵式管理，灵活分配人力设备等资源。具体如下：一是派出机构全下沉。按照“放管服”要求，专门出台派驻机构管理办法，规定派出机构“重心向一线倾斜”，推动部门职权和派出机构向镇(街)下移，业务指导以主管部门为主。目前，枫桥区下沉派出机构涉及公安、司法、综合执法、国土所、环保所等13类。二是工作人员全下沉。柯桥区作为全省全下沉试点区，按照“力量向一线下沉”的要求，派驻机构已经下沉到镇街的正式工作人员953名、协警城管流管聘用人员1838名，基层管理服务和执法力量分散薄弱的问题得到缓解。三是考核管理全下沉。日常管理全部由属地党委政府落实；人事管理以属地为主，职务任免程序启动前由派出部门会同镇(街)商定人选，未经镇(街)党(工)委书面同意不得任免；考核管理由属地依据部门标准负责考核，考核结果由镇(街)抄送派出部门；待遇管理全部参照属地镇(街)的标准，评先评优享受镇(街)比例，年终奖和福利待遇等由镇(街)根据考核结果出具建议，由派出部门兑现。

(三)“四个平台”建设的运作机制

为保障基层治理体系“四个平台”的正常运转，在探索中形成了一套协调、灵活、高效的运行机制，具体如下：一是逐级分流机制。设立区、镇、村三级指挥中心，并实现“纵向联通”。如杨汛桥镇把问题分为四个等级，村级指挥点做好一级、二级事件处理、反馈等工作，镇(街)中心处理三级事件，区中心处理四级事件。各层级遇到处理不了的事件，上报上级中心处理。二是闭环处置机制。工作闭环管理就是对事件的上报、处理、反馈、结案实行自动化处理，并要求上报人负责结案确认，确保事件处理全流程跟踪。(1)即时交办。网格员上报事件后，由系统后台自动进行任务分配，即时交办相应负责部门和责任人进行处理。(2)限时处置。如一、二、三、四级事件，分别要求1个、2个、5个、7个工作日内处理反馈。(3)联合执法。对于突发问题、难点问题、群体事件等，通过综合信息指挥中心，有效协调综治、市场监管和综合行政执法等力量，实行区、镇、村三级联动。三是培训更新机制。枫桥区统一编印《网格员操作手册》，同时要求各镇街建立网格员培训制度，定期对网格人员就有关数据录入、系统操作、APP使用等进行专题培训，以提升网格人员数据录入的准确性、有效性，提升网格人员解决群众问题能力。同时，对网格员实施考核更新机制，凡年度考核不称职的网格员，在新一年度不再聘任，有效避免产生新的利益群体，及时更新提升网格员履职水平。四是考核奖惩机制。(1)强化日常考核。制订《全科网格建设考核办法》《网格员考核工作意见》，每月对网格员进行四方面16条考核，考核结果与“以奖代补”挂钩。(2)实施以奖代补。各镇(街)按照《兼职网格员信息采集处置“以奖代补”指导意见》，在对网格员完成基础数据量的情况下，对上报或处置事件分等级进行奖补，充分激发网格员工作积极性。

(四)“四个平台”建设的技术手段

借助平台公共应用系统，利用物联网、云计算等新技术，整合信息软件，打通信息孤岛，是提升“四个平台”快速运行的技术支撑。具体而言，一是信息系统集成化。(1)研发系统软件。依托浙江政务服务网，专门开发“四个平台”综合信息系统，实行“4+X”的功能集成模式[注]“4”即“四个平台”功能模块，包括了基础数据、任务管理、走访管理、群众爆料、统计研判、GIS地图等；“X”即根据工作需要增加功能模块，为其他基层管理系统留出空间与接口。。(2)集成支撑软件。利用预留接口，将智慧天网监控系统、综治视联网系统、微信公众号、“最多跑一次”公共服务系统等接入“四个平台”中。专门开发云平台，初步形成了信息全覆盖的“大数据”库。(3)整合应用软件。整合了食安通、安监通、数字城管通、民情通、河长通等市级部门APP软件，实现“一个口子进，一个口子出，一张网管理”。二是综合指挥智慧化。借助于集成化的信息系统和GIS地理信息，实现枫桥区信息资源“一张图”和人、地、事、物、组织的综合指挥，这是“四个平台”有效运行的重要支撑。(1)自动化派单。系统软件设计了自动派单功能，对10大类42类网格事件，实行系统自动派单、归口处置、闭环管理。对二级以上事件，系统提前24小时用短信和APP进行提醒，超过时限的，系统会亮红灯并下派督查单。(2)可视化指挥。为拓展系统功能，全区3万多视频探头已经全部接入，区、镇综合信息指挥中心(室)能监控现场画面，借助已经联通的区、镇、村三级综治视联网实时指挥。利用国土数字地图，图层叠加人口、住房、企业、公共建筑、事件处理和网格员等基础信息，实现“一图化管理”。(3)大数据研判。通过添加统计分析等模块，依托“运行图、数据图、网格图”，运用大数据及时对基础信息、动态信息进行分析研判，梳理出各类苗头性、隐患性、趋势性问题，并推送到区领导和各镇(街)，为迅速决策提供依据，能有效预防和及时处置相关事件。

二、基层治理体系“四个平台”建设的行动困境

(一)关联性体制“板结”导致“四个平台”建设缺乏网络支撑和联动效应

历经40年改革开放的实践，我国社会治理体制新旧交替，已经交织成一个庞大复杂的关系网，各种利益固化且盘根错节，出现“板结”效应。[1]当前，“四个平台”建设推进缓慢的一大瓶颈，责任并不在于自身，而是取决于配套的关联性体制改革推进缓慢，无法形成网络性支撑，缺乏联动效应，掣肘“四个平台”建设。因此，“四个平台”建设的有效推进取决于整个体制土壤的松动，关联性的体制调整需要与时俱进。这既包括宏观的政策法治，也包括微观的考核方案。宏观方面如法律适应性问题。在现行法律体系中，区县部门的管辖权是得到行政许可法明确授权和许可的，且在长期运作中形成一套成熟完整的上下左右分工体系。而“四个平台”改革从实践来看，普遍是以文件、方案、办法、意见等方式下放权力，合法性不足。这种通过委托形式下放的公权力普遍遭受“权责不一”的尴尬，即一旦引发行政诉讼，将仍以原单位为被告，而且在此过程中相关办事人员可能承受一定法律风险。微观方面如权限、涉密、公共安全问题。“四个平台”现在已经和110、119系统实现视频监控共享，但是公安系统还有很多东西，如户籍信息，因为涉密及权限要求，不能共享。但这些信息对于基层“精细化”治理至关重要。再比如硬件标准，在《“四个平台”建设规范化建设实施方案》中要求：围绕“有场地、有屏幕、有人员、有标识”的要求，提供硬件配置清单，规定各镇(街)综合信息指挥室面积不低于60平方米，要求显示大屏不少于9块。这种刚性指标要求，对于经济较强的镇(街)没有问题，但对于经济条件薄弱的镇(街)就难以达到。上述类似适应性问题在“四个平台”建设过程中还有很多，诸如推进进度、运作模式、考核机制、“三治”融合等。

(二)“条块”关系矛盾使得“四个平台”建设难以实现有效的整合与优化

“四个平台”建设的重点是协调好基层“条块”[注]“条块”中的“条”是指从中央到基层各级政府中上下对应设置且相互贯通的职能相似的部门；而“块”则是指按照管理内容而划分的基层各级地方政府。“条”管理是政府职能部门推行自上而下的专门事务管理的需要，它强调政令的一致性与畅通性；“块”管理则是基层地方政府实现综合管理的需要，它强调一级政府的独立性和完整性及其内部相互间的协调和配合。“条块”关系矛盾主要是指由这种“上下对口、左右对齐”的机构设置理念所导致的“职责同构”问题及“双重从属制 ”弊端。参见：黄毅，文军：《从“总体-支配型”到“技术-治理型”：地方政府社会治理创新的逻辑》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》,2014年第2期。分割的矛盾。但现实“条块”间的权力交错，远超学界和部门的想象，以至于国家治理体制陷入“收死放乱”的两难困局。[2]当前，我国基层政府机构是按照“上下对口、左右对齐”的理念设置的，这种做法造成基层部门“职责同构”和“双重从属制”。这无疑就是当前“四个平台”建设所处的情境，其弊端表现为：“每个部门都存在多头管理现象，受到多重制约，产生执行的多重意志，从而极大地削弱其治理和服务效能；会形成所谓‘部门主义的制度化权利’而导致治理的‘庇护主义’(clientelism)，不仅使治理产生协调困难，而且也大大地增加了治理的制度费用。”[3]基层治理体系“四个平台”建设，从体制改革的维度来看，是在现有行政体制框架下对除经济以外其他管理权限的调整。但由于长期以来的制度安排，区县对乡镇政府的管理己经程序化、制度化。因此，“四个平台”深入实施以后，县乡两级政府将会在不少领域分而治之成为相对独立的主体，从而面临原有的一套治理体系模式和新生的“四个平台”治理体系模式如何切割融合的问题。如在调查中，一个街道的副书记就讲到，“有一次我们需要交管部门协助，就找到所在街道的交警，但是他们说这个区里没文件，而且(区交警大队)大队长也没说，我们不能做。”这样的例子还很多，当前主要做的就是把食安通、平安通、安监通、民情通等“七通八通”给打通，实现一网通。上述问题表面上看是“条块”整合与优化的问题，实质上有更深层次的问题，正如G主任所讲，“‘四个平台’表面上看是政府治理创新的技术性工具，再深点可以看做是基层治理模式的创新，其实更深层次的问题是理念问题，即如何深化和完善基层治理体系”。

(三)基层政府“单一治理”模式致使“四个平台”建设陷入效能提升困境

当前，“绩效导向型治理”(performance oriented governance)已成为各国政府公共行政改革所追求的目标和方向。为有效提高政府治理效能和速率，规避科层制治理困境，降低公共问题不可治理性(ungovernability)增加的影响。社会组织，作为“第三种力量”具有“参与、中介和代表、服务提供、积累社会资本”等作用[4]，成为变革期中国社会治理不可或缺的治理结构要素。此外，政府也可以通过购买公共服务和项目评估，避免陷入“仪式性治理创新”的境地。但现实是：一是政府希望通过职能的扩张来处理新问题和解决某些不足之处；二是群众对公共供给需求的无止境性使政府治理“内卷化”。[4]对此，党的十九大明确提出要“打造‘共建共治共享’的社会治理格局”。基层治理体系“四个平台”建设，在依靠“行政力量”推动的前提下，要更多思考如何注入其他治理元素。目前，从实践情况来看：(1)共建方面。各地普遍存在政府一家独自建设的情况，只有平台搭建和系统设计等最初阶段购买了社会服务，没有有效吸纳市场和社会力量；宁波网格的做法是通过政府购买社会服务，借助社会组织、社工等第三方力量实施，但是这个费用太高。 (2)共治方面。“四个平台”服务中心虽然要求配备2名专职人员，但走访发现这些“专职人员”多是从社会上招聘的临时人员，专业技能和文化素养与要求存在较大差距；(3)共享方面。当前已实现部门之间资料汇集，但数据还没有共享，不仅政府与社会之间没有数据共享，部门之间也没有做到。这些在技术上是没问题的，主要是体制的问题，数据系统都是从中央到地方控制的，数据共享不是区、县、市能决定的。

(四)“总体-支配型”思维使得“四个平台”建设“泛政治化”缺乏亲和性

改革开放40年来，基层社会结构和利益群体已发生深刻变动和深度分化，“总体性社会(totalitarian society)”的结构性特征极大消解，社会结构从“总体性社会”演变为“多元化社会(Diversified society)”，出现某种“分化”与“断裂”的特征，[4]打破国家垄断资源的总体支配方式。[5]但现实是基层政府的行动“惯习”依然沿袭“总体-支配型”的管控思维，试图通过规训、运动和动员等政治塑造的方式来弥补治理体制的缺陷。[6]这种“压力型体制”[注]压力型体制是指中国各级政府通过高度动员的形式来分解任务指标和层层落实，从而履行自上而下的各种行政命令，它是对地方政府运行体制的一种现实的理论描绘。参见荣敬本著：《从压力型体制向民主合作制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998 年版；艾云：《上下级政府间“考核检查” 与应对过程的组织学分析》，《社会》，2011年第3期。和“政治锦标赛”[注]作为一种政府治理模式的“政治锦标赛”是指上级政府通过行政发包、量化考核以及绩效排名等方式，来决定下级政府官员的晋升竞争。参见周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期；周飞舟：《锦标赛体制 》，《社会学研究》2009年第3期；陈潭等：《锦标赛体制、 晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》，2011年第2期。的治理模式，不但容易滋生行政机构的“繁衍逻辑”，在治理创新过程中“派生出更大规模的行政结构及其经营场域”，而且容易“丧失与基层社会的亲和性”，产生治理“泛政治化”，[7]进而陷入“十‘重’十‘轻’”误区。[注]即重强化轻改革、重维稳轻根本、重管理轻服务、重形式轻内容、重标准统一轻条件差异、重全面控制轻激发活力、重政府责任轻社会参与、重权力延伸轻村居自治、重现代技术轻群众工作以及重属地管理轻上级责任。参见：季建林，等：《十“重”十“轻”：当前我国社会管理创新建设中的误区分析》，《中州学刊》，2011年第6期。具体可分为三个层面：一是“四个平台”建设既需要公众参与又担心短时矛盾激聚难以处理，丧失治理亲和性。按照全科网格要求，人人参与，人人拍照，但大量问题报上来，政府处理的效率能否保证，会影响到政府的效力和公信力。所以，目前线上这一块主要还是通过网格员来反映，老百姓有问题要通过网格员反映。课题组在走访时，也发现了这个问题，即杨汛桥镇研发用于收集社会反馈问题事件的APP并没有开通，原因在于一方面怕上报事件太多，政府处理不了；另一方面怕老百姓借助平台“信访”闹事。二是“压力型体制”和“政治锦标赛”滋生机构“繁衍”。在实际运作过程中，镇街普遍反映，虽然成立了“四个平台”服务中心，但部门机关办公还是在外面，联系沟通起来不是那么畅通、密切，粘合度不够。按照文件要求，机关部门应该派一个人到平台中心来办公；但目前机关部门还都在分散外边办公。究其根源，还在于部门利益。此外，基层网格员还是普遍存在“多头上报”的问题，既要报“四个平台”，又要报原单位，加大工作量。三是“四个平台”建设缺乏基层“网格员”文化和心理认同，陷入“仪式性治理创新”困局。“四个平台”的核心和根基在于身处一线，发挥“触角”作用的网格员。但调研发现，“四个平台”建设并没有得到基层“网格员”的文化和心理认同，主要表现在两个方面。一方面瞒报不报现象时有发生。为了有效激发基层网格员的热情，多地普遍的做法是对网格员进行绩效考核，考核的标准是依据各自发现、上报、处理的事件数量和级别来判断。但在实践中，逐步暴露一些问题，如基层治理越好的地方，可以上报处理的事件越少，网格员的奖励就越低。与此同时，作为“经济人”为了获得更多的报酬，网格员会大量上报一些本不需上报，自己可以独立处理的事件，占用大量的行政资源；此外，网格员也会有意回避一些本需上报，但是回报较少或者难以处理的问题。另一方面，由于缺乏文化和心理认同，很多年轻人不愿意做“网格员”。走访发现部分网格员，特别是兼职网格员由于年龄结构偏大、文化程度偏低，且大多不太会使用智能手机，发现问题还是找原来的机构，按老思维办事，没有按照“智慧治理”的要求走。

三、基层治理体系“四个平台”建设的行动路径

(一)借助“协同政府论”，促进“四个平台”治理体制的优化

协同政府论(joined-up government)与“网格化政府”(network government)、“整体政府”(holistic government)相类似，最早是英国针对其“空心政府”的忧虑所采取的改革措施，打破传统的部门界限，协同政府各层级和部门，实行整体化的行政行为，核心是决策与行政的协调。具体表现在以下方面：一是系统考虑消解政治体制环境内部的矛盾和张力，提升“四个平台”建设的整体效能。如“条块”关系矛盾，基层治理体系“四个平台”建设仅统筹到省级层面，但部门系统的“条”直达中央部委，需要中央层次出面进行“顶层设计”，自上而下改革。二是通过消除不同版本的“四个平台”项目方案，减少重复和冲突以更加科学高效地使用资源；以浙江为例，目前就有很多版本，如宁波的“四个平台”建设依托政法委的综治工作平台，绍兴则是依托编办的便民服务平台，不同版本各有优势，应考虑如何博采众长，发挥更大效能。三是不同部门利益主体应加强协作，形成“协同性”的治理方式；改革必然涉及利益的调整，“四个平台”建设同样如此，在深入推进的过程中要系统考虑，统筹兼顾，减少阻力。四是提供更为完整或“无缝隙”的改革;如政府在权力下放的同时，要切实配套下放人、财、物，避免出现权力接收“断链”；五是推进和复制要因地制宜、尊重客观规律。[9]在“四个平台”建设和推广的大背景下，权力从部门下放到镇(街)的过程中要尊重客观规律，不搞“大跃进”和“一刀切”，各地要因地制宜，循序渐进。此外，要适时出台相关法律，以确保“四个平台”改革有强有力的法律保障。当前，法治社会任何制度创新都必须施以法治思维，改革要于法有据、有法可依，做到“法无授权不可为”。

(二)与政府机构改革相适应，完善“四个平台”建设机制

实行“四个平台”改革，实质上是打破传统的政府组织架构，重新建构更为科学完善的基层治理体系。我们原来基层的“七站八所”也是平台，是一套治理体系，而且这套治理体系经过多年实践，已经成熟化、制度化。那么如今新建的“四个平台”治理体系和原有的治理体系在横向上如何整合、切割；在纵向上如何打通、捋顺；课题组认为，在推进“四个平台”过程中，必须重构政府间“职能——结构——机构”的关系，探索深化“大部制”，对现有部门中职能交叉、业务相近的机构及其职能进行整合，理顺和规范部门间的职责分工，推行政府事务综合管理。此外，推进过程中，要因时因地而制，要结合地方经济社会发展等因素，调整好供给需求。具体要做到：一是成立“四个平台”管理局。例如，上海闵行区为有效推进网格化管理，把相关机构整合，单独成立一个“网格管理局”；“四个平台”工作也一样，深化推进，必然要整合部门职权，成立专门机构。二是梳理下方部门职权。具体而言，可梳理各部门面对基层的工作职权，特别是一些简单的、需要到基层踏看的、群众来办事可能要多趟的职权要认真梳理。三是加快职权下放速度。在整合梳理好各部门的职权后，要进一步加快部门职权的下放速度。特别是加快环保、安检、国安、消防、市政等部门在人员、执法权、经费等方面的职权下放。建议相关部门对职权下放问题进一步对接，实现指挥调度便捷化。四是探索合署办公。有条件的可以试点合署办公，把乡镇“七站八所”和“四个平台”集中在一起，以畅通交流、强化粘合、提升效率。

(三)“为民服务”向“与民服务”转变，探索建立多元社会治理机制

一是理念转变。“为民工作”(work for people)思维变“与民工作”(work with people)，突出“共建共治共享”理念。[注]社会治理工作者应扮演的是“同行者”的同盟角色，并非是一味的指导者和代表者。所谓“同行者”是指以平等的伙伴关系与居民一起经历治理过程，弱化指导者的姿态，彼此分工合作，共同汇集居民的集体智慧。“四个平台”建设应以社区优势/能力(community strengths or community capacity)或社区资产(community assets)为介入重点，替代传统“社区需求或社区缺失”为取向的模式”强调应该用一种“能力镜片”(strengths or capacity)或“资产镜片”(assets lens)去了解基层居民的实际需求。[8]

二是机制转变。探索建立多元公共服务供给机制。科学厘清乡镇政府和社会组织的权责边界，完善承接乡镇职能的相关办法，将适合社会力量承担的乡镇治理职能依法转由社会力量行使。其一，在共建方面。政府应按照“养事不养人”的原则，通过向市场“购买”服务，与社会建构“伙伴关系”，形成政府主导、公私合作、社会参与的多元化社会治理体系。如吸纳民间智慧和力量，把智库、高校、科研院所、社会组织、志愿者、乡贤、民间人才、党员、五老等社会治理元素融入进来。同时，在“观念”上不可抱有群众会借助“四个平台”上访闹事，把群众置于对立面的认识。其二，共治方面。“四个平台”不是一成不变的，要不断地创新变化，以适应新情况，这就需要人才和技术的注入，高校、科研院所、民间人才在此可以发热发力。四个平台回收的数据资料可提供给相关高校、科研院所进行课题研究，相关研究成果反馈平台，平台基于反馈作调整。其三，共享方面。目前，多平台仅实现“屏幕共享”，数据还无法互通。如治安录像、数字城管、河长通、平安通、安监通等数据互通共享融合较难。建议完善统一网络平台协议，建立共享数据清单，实现交互及内容层面的初步整合；依托大数据，建立多事项处置预案库，实现信息处置的深度整合。

(四)“刚性管控”向“柔性治理”转变，寻求“四个平台”建设的有机统一

当前社会治理无论是“大综管模式”还是“网格化模式”多少都带有“刚性管控”特征，其特点是机械的、非人性化的、凭借体制约束和奖惩手段，进行治理。其结果不明而语，不但无法调动主体的能动性，而且可能积聚社会矛盾。反之，“柔性治理”强调发挥人的作用，采用理解和把握治理客体的心理和行为，其特点是规律、非强制、潜在以及自觉，其本质核心是协调。就结果而言，柔性治理既激发治理主体的效能感也增强治理客体的信任度，从而提升治理主体权威，对治理目标认同和内化。具体而言：一是“四个平台”建设要软硬兼治。(1)硬性治理：包含政策制度、法律法规、社会公约、各类监督机构与执法执纪人员，它以明确的形式向民众昭示，以公开的身份进行治理；(2)软性治理：包含关心体贴、感情投入、说服教育、形象影响、激励尊重、心理沟通等潜移默化的方式，在民众心中形成深刻持久的影响，从而把治理者的心愿与组织的目标变为民众的自觉行动。[9]二是“四个平台”建设要内外兼顾。(1)内部治理，主要是筑牢根基提升网格员素质。在原有基础上不断提升，加快推动网格员整合，推进“专科网格”向“全科网格”转变，突出网格员作为镇(街)党委、政府的“触角”“耳目”作用。对网格员培训不能流于形式，要注重实效，对优异者发放证书，并与工资奖励挂钩。同时，各村(居)可引入专业社工，通过带动示范作用，提升基层网格员能力素质。从“发现问题”到“预防问题”，让基层治理深化。(2)外部治理，指扩大宣传加大推广力度。杨汛桥镇“四个平台”虽然有着先发优势，整体处在浙江省领先水平，但社会知晓率还不高，群众认同感较低。因此，杨汛桥镇除了要注重“实干”，扎扎实实地规范和创新“四个平台”工作外，还要加大宣传力度，使杨汛桥经验脱颖而出，获得社会认同，创造良好的外部环境。

四、结论

乡镇研究，是观察中国基层社会治理的一个重要窗口。特别是在税费改革以后，乡镇研究愈发重要。正如小平同志所言，“市场经济条件下,按照公共行政的原则,乡镇政府应该履行哪些职责,如何有效地发挥作用,已经成为一个重大课题。”[9]基层治理体系“四个平台”建设，作为“倒逼性”的治理创新实践，实质是从“乡镇治理模式”的视角去探究乡镇问题。从目前试点来看，杨汛桥镇“四个平台”建设无疑是成功的，究其原因，在于其背后折射出治理的本质：(1)去中心化；(2)资源配置中的市场优先；(3)权力运行中的双向互动；(4)治理的基础在于社会资本。当前，基层治理要求各个主体性力量的成长与自主,与国家形成适度平衡和建设性互动关系的多元结构。杨汛桥镇“四个平台”建设正契合这种理念，其内含的价值取向试图构建一个新的权力分配格局与民主政治模式。但乡镇治理远没有这么简单，无论是关联性体制、“条块”关系矛盾、“单一治理”模式、“总体-支配型”思维，都在一定程上阻滞基层治理体系“四个平台”的持续深化和推进。因此，关注和探讨上述相关问题是我们下一步研究的重点和方向。