第三次全国土地调查工作的问题分析与探讨

朱娟 张秀凯 贺成梅

摘 要：严格执行《第三次全国土地调查总体实施方案》的总体要求，在第二次全国土地调查工作基础上，完成第三次全国土地调查工作，查清各类土地的地类、面积和权属状况，全面掌握各地类分布及利用状况，妥善解决土地权属、图斑地类判别等问题，全面细化和完善全国土地利用基础数据，国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况。

关键词：第三次全国土地调查；地類图斑；调查举证

1 引言

根据《土地调查条例》和《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》（国发〔2017〕48号）的要求，加快推进第三次全国土地调查工作。此项工作是一项重大的国情国力调查，是全面查实查清土地资源的重要手段。是国家直接掌握翔实准确的全国土地利用现状和土地资源变化情况，进一步完善土地调查、监测和统计制度，实现成果信息化管理与共享，满足生态文明建设、空间规划编制、供给侧结构性改革等各项工作的需要。开展第三次土地调查，对贯彻落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提升国土资源管理精准化水平，支撑和促进经济社会可持续发展等均具有重要意义。

2 工作内容

按照《第三次全国土地调查总体实施方案》的总体要求，规范第三次全国土地调查工作流程，搜集各基础资料，采用最新土地利用分类，利用遥感、测绘、地理信息、互联网+等技术，以DOM为基础，查清各类土地的地类、面积和权属状况，全面掌握耕地、园地、林地、草地、商服、工矿仓储、住宅、公共管理与公共服务、交通运输、水域及水利设施用地等地类分布及利用状况；开展耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、耕地质量等级调查评价和耕地分等定级调查评价等专项调查；建立互联共享的覆盖省、市、县三级的集影像、地类、范围、面积和权属为一体的土地调查数据库，完善各级互联共享的网络化管理系统。

第三次全国土地调查工作主要分准备工作、DOM制作、图斑信息提取、土地权属调查、城镇土地利用现状调查、农村土地利用现状调查、专项用地调查，各级数据库建设、统计汇总9个工作阶段。

3 问题分析和探讨

3.1 土地权属调查

国家要求此项工作是将城镇国有建设用地范围外已完成的集体土地所有权确权登记和国有土地使用权登记成果落实在土地调查成果中，对发生变化的开展补充调查。那么对于已有登记成果存在错误的，我们是否在本次工作中改正，我个人认为各地方应借此机会，更正前期的错误，避免出现错误继续存在的情况。

3.2 第三次土地调查工作收集资料的分析利用

3.2.1 省情监测数据与二调数据对比分析

地理省情监测数据具有现势性强的优势，内业地类判读前需要对收集的地理省情监测数据与全国第二次土地调查数据（或2017年度变更数据）进行分类数据统计，进行对比分析。主要涉及耕地、园地、林地、草地等地类，对两个数据的差值分析判断，例如：同一区域范围内耕地在省情监测中统计数据是40万亩，在二调数据中是60万亩，两个数据相差20万亩，这20万亩的耕地该如何判定，这需要在作业前需领导小组与作业单位共同分析确定地类判定标准。

3.2.2 二调数据、地籍调查数据、集体土地确权数据的数据转换

第三次土地利用现状调查是在2017年度土地变更调查数据库的基础上进行的，信息提取的基础数据来源是2017年度土地变更调查数据成果。数据衔接前首先把2017年度土地变更调查数据库、镇地籍调查数据库、农村集体土地所有权确权登记数据库、集体土地使用权调查数据库等成果资料坐标系统转换为2000国家大地坐标系。

3.2.3 二调地类向三调地类的土地利用类型转换

第三次土地利用调查工作分类较二调工作分类有了较大的变化，首先，制作《二调土地利用分类与三调土地利用分类对照表》（详见下表），进行地类对应。相同地类，如耕地园地，按照《二调土地利用分类与三调土地利用分类对照表》二级类对应关系进行编码匹配，直接将二调土地利用现状进行编码转换，其中可调整地类需调查核实后再进行属性标注。不同地类，如工矿仓储用地类型在全国第二次土地调查中分为工业用地（061）、仓储用地（063），而在三调地类认定工作中这两个地类归并为工业仓储用地（0601）；盐田在第二次土地调查中属于采矿用地（062），而在三调工作是单独一类，跟采矿用地（0602）分开了，盐田编码是（0603），这些与二调不同的地方都重新认定地类，重新匹配编码。

三调对于城镇村庄内部的图斑要求按《工作分类》将二调中的城市（201）、建制镇（202）、村庄（203），全部打散，根据城镇地籍调查成果和农村集体土地使用权、宅基地使用权确权登记成果的用地类型进行地类分类，相邻同地类合并为一个图斑。

3.3 第三次土地调查工作与第二次土地调查工作的差异

第三次土地调查工作相对于第二次土地调查工作差异还是很大的：首先，坐标系不同，二调用的是1980西安坐标系，三调用的是国家2000坐标系；其次，二调中有线状地物跟零星地物，而三调工作中取消这两项，线状地物根据比例尺和地物上图面积指标转化为图斑上图；第三，增加专项调查项目，二调工作只有基本农田、批而未建、耕地后备资源工作，而三调工作可根据各地实际情况增加生态保护区调查，湿地调查、城市开发区边线调查、煤矿塌陷区调查等等；第四，比例尺不同，二调工作全国主要以1：10000为主，而三调工作农村以1：5000为主，城镇村内部以1：2000为主；第五，工作分类不同，二调工作以2007版国标分类为基础制定，二级类共57类，三调工作以2017版国标分类为基础制定，二级类共53类；第六，二调工作中耕地仅分水田（011）、水浇地（012）、旱地（013），三调工作中耕地除分这三类外还要进行细化调查、细化标注。

4 结论

全面查清土地资源利用状况，是保障新旧动能转换重大工程，支撑经济平稳健康发展的重要基础；全面细化耕地调查，是促进耕地 “三位一体”保护，落实最严格的耕地保护制度的重要支撑；全面查清存量建设用地状况，是提高资源配置方式，深化供给侧结构性改革，落实最严格节约用地制度的重要依据；全面查清土地权属状况，是深化农村土地制度改革，扎实推进农村集体产权制度改革，保障农民财产权益的重要举措；全面查清自然资源状况，是推进生态文明体制改革，健全自然资源产权制度的重要保障，是努力打造美丽和谐的幸福家园，还人民群众蓝天白云、绿水青山，实现“望得见山、看得见水”的重要基础。

参考文献：

[1] 《土地调查条例》（2016年1月5日修改）.

[2] 《第三次全国土地调查总体方案》（国土调查办〔2018〕1号）.

[3] 《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修订）.

[4] GB/T 21010—2017土地利用现状分类[S].

[5] 《土地权属争议调处办法》（国土资源部17号令.

[6] 《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局1995）.