基层公益性农业技术推广存在的问题及对策

李梦莹 吴锦程

[摘 要] 基层公益性农业技术推广长期以来面临着投入不足、性质与预算脱节，机构固化与松散现象并存，人员身份属性复杂以及人才缺失等问题。新时期，乡村振兴战略提出“探索公益性和经营性农技推广融合发展机制”，这一创新性举措为解决公益性农技推广问题、盘活服务提供了新解。本文认为，在发展乡村振兴战略的今天，这一新举措顺应了理论与现实需求，具有政策可行性，可从构建现代农业产业化服务体系、创新人员激励机制、打造公益性与经营性结合的农技推广运作方式等三方面探索发展路径，在实施过程中还需要坚持“不变”与“优先”原则、坚持技术产权保护原则、防止市场失灵。

[关键词] 基层；公益性；农业技术推广

[中图分类号] F323.3 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2018）31-123-4

自20世纪90年代以来，农技推广体系朝着“一主多元”的方向改革，不管是政策上还是实践上，公益性与经营性农技推广体系始终是自成一系，主张经营性农技推广与公益性农技推广之间相互替代，二者并没有真正走向融合。随着国家财政的削减和抽离，商业性农技推广力量日益崛起，体制性农技推广力量已成半瘫痪状态，我国基层农技推广体系普遍存在“线断、人散、网破”的现象。因此，基层公益性农技推广将如何解开“心结”应对新一轮挑战值得深思。

2018年中共中央农村工作会议全面布局乡村振兴战略，提出“探索公益性和经营性农技推广融合发展机制”[1]，建立起国家和市场相融合、无偿服务与有偿服务相融合、多元化的新型基层公益性农技推广体系，稳定基层农技人员事业单位编制身份的同时，鼓励其从事经营性服务中合理取得报酬，进而盘活公益性农业技术推广，重塑基层农技推广机构繁荣景象，为现代农业发展和乡村的全面振兴提供技术兜底。因此，本文立足于乡村振兴战略，对基层公益性农技推广提出新要求，分析当前基层公益性农技推广发展存在的问题，以此来解释该政策的可行性和实现路径，以及探索该路径实施过程中应如何保障该政策目标的实现。

1 基层公益性农业技术推广存在的问题

1.1 投入不足，性质与预算脱节

基层农技推广机构的纯公益性质决定了其资金来源主要是财政投入，政府无法确保农技推广的正常事业费足额到位，基层农技推广人员的工资待遇和业务经费均缺乏保障，更何况，乡镇财政实力有限，基层推广中心的经费几乎都用来发放员工薪酬，缺少成果转化推广专项费用，直接制约了很多农技推广工作的顺利开展。以福建省为例[2]，2016年中央财政支持农技推广体系建设补助资金7 000万元，平均到每位基层农技人员全年只有不到560元的人头经费，其中还包含了基地建设、信息化建设、人员培训的经费，因此真正用于开展技术服务的资金相当有限。农技人员工资待遇低，生活条件差，在现行经济发展水平下，难以维系平均生活水准。再加上现行公益性农技推广活动长期以来单靠计划管理、单一的筹资方式和推广渠道，乡镇农技站承担的农资供应、产后加工和营销等服务被分离出去，没有了市场盈利的返还，同时农技推广机构的纯公益性质不允许农技人员提供增值服务取得工资以外的报酬，导致农技推广人员生存艰难，不能通过市场经营性活动带来经济利益，实现自我发展，资金不足导致公益性农技推广主体自我发展的内在动力不足，缺乏利润最大化的动力机制，公益性基层农业技术推广很难在优胜劣汰的市场竞争中占得一席之地。

1.2 机构固化与松散现象并存

作为计划经济的产物，现行公益性农技推广体制从中央到地方，推广部门被自上而下的科层化的行政体系分割，从而使得农业科技推广体系这一整体运作效率低、服务效果差、农民认可度不高。在“三权归乡（镇）”的管理体制下，基层农技人员完全服从于基层政府的指令，受命于乡镇党委政府的工作安排，集中表现在基层农技推广体系当前主要工作职责已严重脱离了其为广大农民提供公益性农技推广服务的本职工作，而党务行政工作成为乡镇农技人员的主要日常业务。“三权”下放后，县级业务主管部门难以对乡镇农技推广业务提供实质性的帮扶和工作指导，基层农技推广人员在工作中遇到问题时常常无人能问、无人可找，与此同时，基层农技人员职称评定政策也难以真正落到实处，评定职称难度较大，导致农技人员工资水准也得不到相应的提升，严重打击了农技人员投身工作的积极性。为缓解这一局面，个别地方在乡镇机构改革中，实行“以钱养事”的做法，本质上是将公益性农技推广服务全部市场化，取消基层农技推广机构的事业编制而转为企业或其他社会组织，这一改革虽然掀起了经营性农技推广服务的浪潮，但全盘否定并取消国家农技推广体系的做法是不可取的。

1.3 人员身份屬性复杂，人才缺失

基层农业技术推广人才身处农业农村前沿，关乎推广工作的兴衰成败，由于投入不足、体制不顺而导致农业技术推广人才难以适应乡村振兴的发展需要，不能满足农民在现代农业生产中对农技的诉求。乡村振兴需要人才支撑，对人才的素质和工作职能提出了新构想，他们应该是一群懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍[3]，即要求基层农业技术推广人才不仅要具备专业素养，而且要有职业情怀，热爱并献身农技推广工作。而在实地调研中发现，基层农业推广工作不容乐观，部分机构形同虚设，农业推广人员供给不足与“闲置”或“转岗”现象并存。一是在乡镇政府的统一管理模式下，部分农技人员受制于乡镇政府的指令，刚入职便与农业生产严重脱节，忙于繁重的行政性事务而非农业技术推广，很多编内人员在编不在岗，农技干部进村入户变成了坐办公室，对农情知之甚少，对于田间出现的问题也无上报的动力。二是基层农业技术推广人才能力洼地现象越来越普遍，农业技术推广队伍结构呈现出年龄高、学历低、职称低的“一高双低”特点，知识结构老化、年龄结构断层、青黄不接，发展能力和潜力严重不足，既不能指导生产，也无力解决生产中出现的问题，相反，不少农资经销商成为农业生产的技术指导。

2 基层公益性农业技术推广存在问题的解决措施

从前述分析可以发现，当前农业技术推广体系的公益性面临着前所未有的难题和心结，影响了推广工作的效率和效果，成为基层农业技术推广转型发展的重要障碍之一。党的十九大报告提出，部署乡村振兴战略“要探索公益性和经营性农技推广融合发展机制”，这对公益性农技推广的转型发展无疑是一个巨大的鼓舞，必须按照国家这一新政策要求来调整农技推广未来的发展方向。那么，融合的可行性是什么、如何融合以及融合之后需要采取什么保障措施是今后一个阶段需要正面的问题。

2.1 可行性

2.1.1 三产融合的时代背景。现代农业发展方式转变，就是要推进农业向深度和广度进军，要延长农业的产业链条，开发农业的多种功能，发展新的农业业态，把农业潜在的价值最大限度地挖掘出来。换种说法就是要促进一二三产业融合发展。农业与加工业、服务业等的融合使农业具有了综合性，这就迫切需要经营性服务组织参与其中，为现代农业注入更多资金、技术、人才、信息、管理等要素，助力农业经营方式转变和农产品竞争能力的提升，为农业生产提供产前、产中、产后服务。公益性与经营性农技推广相融合，一方面，可以利用经营性服务组织的灵活性，将触角伸到公益性服务主体难以触及的领域，解决基层农技推广体系推广的技术农民不看好和农民需要的技术服务无人提供的问题，为农业生产经营主体提供更宽范围的服务，构建新型农业综合服务体系，促进农业社会化服务。另一方面，可以利用经营性服务组织的产业前瞻性和市场敏锐性，实现农技推广与产业发展“两条腿”协同迈进，使农技推广紧紧贴合当地农业产业，跟上市场经济的发展脉搏，为农业生产经营主体提供生产资料、农业技术、农产品加工、质量安全监管、仓储管理、销售、物流等全程化和一体化的综合性服务，以及品牌、产权、金融等现代生产要素服务，实现现代农业发展的现实需要。

2.1.2 早期政策与现实相违背。过去30年间，我国基层农业技术推广体系改革进入创新提高阶段，从强调经营性到公益性，到新时期强调公益性与经营性相融合。20世纪90年代，我国基层农业技术推广体系为顺应市场经济转轨，朝着精简、下放、合并和推向市场的方向改革，允许农技推广部门开展有偿服务。2002年，中央提出了分别建立公益性和经营性农业技术推广服务体系，剥离现行国家农业技术推广服务体系中的经营性职能，强化其公益性职能。自此以后，不论以国务院名义发文（国发〔2006〕30号），还是连续多年的中央一号文件重点强调，要强化农技推广的公益性职能，巩固现有公益性农技推广体系。但实际上改革前后，部分基层农技推广部门的职责并没有发生实质性的变化，仍继续进行改革前的实体经营以扩大经费来源。这暴露了以往政策本身的一些问题，一方面，改革做法与政策目标相违背，改革前期将农技推广机构精简、下放简单理解为“减员减支”的做法过于简单，改革后期鼓励基层农技推广回归公益性却没有同步应有的制度与经费保障；另一方面，乡镇农技推广体系改革是一项复杂的系统工程，公益性与经营性两支推广体系在实践之中难以分开，剥离农技推广的公益性和经营性职能的做法，难以保证公益性推广人员的工作积极性，进而会影响到整个公共部门的行政效率。尽管理论上而言，政府管理的公益性农技推广机构属于事业单位，与经营性之间是矛盾的，但在农村这一特殊地区，在乡村振兴这一新要求下应有所改变。乡村振兴战略首次提出“允许农技人员通过提供增值服务合理取酬”，这一改革既承担公益性服务、又适当开展经营性服务，为公益性农技推广“两条腿走路”提供了政策依据和政策支持，同时也成为基层农技推广体系改革的新的突破口。

2.1.3 投资主体、推广主体、农户的市场性。公益性农技推广体系的高效运行有赖于各主体的共同努力，而各主体的市场性特征要求公益性与经营性相结合。在我国，政府作为农业技术服务的提供者和投资者与企业的目标相差甚远，但在资源有限的条件下，政府也必将追求经济效益的最大化；推广机构和推广人员作为推广服务的直接提供者都是独立的市场经济主体，其自身能动性直接影响农技推广效率，他们在农技推广服务中愿意付出多少知识、精力，主要取决于能从该服务中获取多少回报，如果收入与其付出不匹配，他们就倾向于将其具备的知识、精力、能力应用到更能创造经济效益的领域；农户作为技术服务的使用者，他们应用新技术的最终目的就是为了赚取最大的市场经济利益，一项新技术能否为农户所接纳，关键不在于它是否先进，而取决于采用这项技术后是否可以获得更高的利润。可见，政府、推广机构、推广人员以及农户的行为都不同程度受到市场机制的影响，因此有必要在农技推广中适当引入经营性。

2.2 结合路径

2.2.1 构建现代农业产业化服务体系。现代农业发展进入一二三产业融合发展的升级期，转型后的农业应该是通过产业的融合、延伸农业生产链，让农民享受到全产业链带来的增值。首先，优化生产加工环节的推广。在生产领域，为商品生产基地和农户提供市场、科技和信息服务，预测市场需求变化以调整农产品品种、数量和质量，加强新技术、新成果、新工艺的应用和推广，提高初级产品的质量；在加工领域，推广包装储运等方面的新技术，提高农产品的附加值。其次，拓宽经营管理环节的推广范围。健全农产品质量安全监测检验体系，形成品牌优势，提高农产品市场竞争力，扩大知名度，同时建立销售网点、疏通销售渠道，使农民能够捷足先登，在市场上获得最佳效益，实现农产品由滞销变旺销、由廉价向高价位的转变。再次，延伸生产性服务业的推广。如今，观光农业、休闲农业、体验农业、创意农业和立体循环农业等新型农业正如火如荼地开展，要求基层农技人才提升现代科学技术水平，用科技来引导农民保护生物的多样性，因地制宜地发展当地优势农业和特色农业。實行农技人员中1/3人员从事农业生产的技术指导；1/3人员抓经营管理和农副产品的销售；1/3人员抓当地特色农业、新型农业的试点，大力突破产后服务，从为农业生产服务转变为为农产品服务，打造产前、产中、产后一体化经营服务体系。

2.2.2 创新人员激励机制。①在有条件的地方，允许农技人员入股农业企业，通过提供增值服务合理取酬。农技人员在承担公益性职责之余，基层农技人员走进家庭农场、合作社、涉农企业，通过技术转让、技术入股、技术承包、技术咨询等形式为新型农业经营主体服务并获取合理收益。鼓励更多的农技人员走出单位，参股到科研单位、种子公司等，利用自身科技推广方面的优势承担推广服务，以承包制或合同制的形式根据完成的推广任务指标或所占股份得到报酬。②对于经济发展落后、产业发展势微的地区而言，农技推广机构可通过跨区域协作，引入具有较高技术含量和附加值的农产品或服务，农技人员通过提供排他性服务或者销售产品向农民收取额外报酬，进而提高农技人员的在岗率。

2.2.3 打造公益性与经营性结合的农技推广运作方式。农村一二三产业的融合需要多业态打造、多主体参与、多机制联结和多模式推进，因此，农技推广机构为适应农村产业融合的需要，势必要在工作中引入经营性运作方式，并与农业企业、农户、生产集体结成命运与共的联合体。一是共建平台，合署办公。促进公益性推广机构与经营性服务组织间信息互通、资源共享、优势互补，协作开展农业产前、产中、产后全程化，综合化农技推广，适应新型农业经营主体的多层次、多样化、个性化的生产需求。二是公开招标，购买服务。通过招投标遴选效率高、质量优、消费者认可的社会经营组织开展农技推广，政府加大对经营性组织提供的服务的购买力度，公益性推广机构在多元化推广体系中是掌舵者和领路人，引导、支持社会经营组织开展可量化、易监管的农技推广服务。

3 公益性与经营性农技推广融合的实现路径

3.1 坚持“不变”与“优先”原则

“不变”是要保留乡镇农技推广人员原身份性质、隶属关系、头衔职称和工资福利4个不变。各级主管部门可与从事经营性服务的农技人员签订派遣合同，单位保证其原身份职级、工资待遇和养老医疗等各项社会福利不受影响，工龄连续计算，农技人员在完成机构基本推广任务后，可选择与当地其他农业推广项目合作。“优先”是指对从事经营性服务、促进当地农业产业兴旺的基层农业技术推广人才实行职称评定、项目支持优先，对服务产业融合发展成绩突出的农技人员，在同等条件下优先评级、优先立项。

3.2 坚持技术产权保护原则

限于基层农业技术推广的公共属性，农业专利技术产权难以得到保护，直接影响到发明创造人的创新积极性、技术推广过程中的资源配置效率，进而导致技术推广经济与社会效益低下。随着改革的深化，公益性农业技术研究与推广领域会逐步引入市场机制，培育多方市场竞争主体，这就要求公益性农业技术推广按照技术产权保护原则来协调权利各方的利益。坚持技术产权保护原则应从2个方面入手：①要完善以知识产权明晰为基础、以知识价值为导向的分配政策；②要保障推广主体为推广该项技术付出的资金、成本、人力等资源得到有效回收和回报。因此，不管产生的效益是潜在的还是现实的，是为发明主体还是实施主体创造的经济与社会效益，都应该获得相适应的劳动报酬。

3.3 防止市场失靈

引入市场机制的农技推广服务很难避免市场失灵。首先，农业推广机构和推广人员的市场性特征可能导致他们疯狂追逐经济利益而忽略基础公益性推广职能的履行。其次，部分农业技术推广服务兼具公共物品和私人物品双重属性，容易产生投机取巧、搭便车现象，很难完全阻止没有付费的人进行消费。因此，可以将事业职能和经营职能、原始服务与增值服务进行细化和分类，严格区分每一项农业推广技术的性质和类型，同时，要充分发挥政府监管作用，严格规范农技人员的推广行为，杜绝农技人员以公谋私、私自贩卖、销售农产品等现象的发生。

参考文献

[1]王萌萌.中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].（2018-02-14）[2018-10-24].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-02/04/c_1122366449.htm.

[2]福建省农业厅2016年基层农技推广体系改革与建设补助项目实施工作总结[R].福州：福建省农业厅，2017.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[4]张樵苏.中共中央 国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》[EB/OL].新华网.（2018-09-26）[2018-10-24]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/26/c_1123487123.htm.

[5]冯小.公益悬浮与商业下沉：基层农技服务供给结构的变迁[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2017（3）：51-58.

[6]平先良，洪彩艳.融合发展，新型农技服务体系找对了“路”[J].江西农业，2018（9）：52-53.

[7]本刊记者.“两体融合”释放产业活力[J].农产品市场周刊，2016（38）：29-30.