新形势下用途管制在土地利用总体规划中的应用与创新

于书伦 杨永波 段娟莉

摘 要：研究目的：剖析现行土地用途管制运行机制并对全域全类型用途管制机制的构建思路进行研究。研究方法：采用基于对政策制度、技术规程和规划编制实际等的比较分析的方法。研究结果：（1）图斑主体功能的空间唯一性是用途管制运行机制的根基。（2）现行土地用途管制机制是由“锁定位置和面积”为特点的空间管制、“自上而下指标约束”的规模管控和以“用途转用”为核心的制度约束等三个方面有机组成。（3）提出了“核心区与缓冲区、土地用途分区与空间管制分区”的规划空间双层多级管制结构构建思路。（4）提出了图斑的生态功能字段确定的原则、做法以及在保证规划用途分类内涵一致和规划调控指标体系完善上的重要作用。研究结论：新一轮规划应在现行土地用途管制机制的基础上着重明确规划用途分类原则、主要控制性指标的选取目的以及空间管制结构等。

关键词：用途管制；土地利用总体规划；空间管制；规模管控

中图分类号：F301.23；文献标识码：A

The application and Innovation of the Land usage regulation in the next overall plan for land utilization under new situation

YUShu-lun，YANGYong-bo，DUANJuan-li

（Zhong-ceInformation Technology Limited Liability Company in Xian，Xian710065，China）

Abstract：The purpose of this study is to dissectthe operating mechanism of land usage regulation in China，and to get its ideas which can help in establishing the one in the whole space and all object classification instead of the above one for into shape.Methods of comparative analysis based on relevant policy，institutional system，technical regulations and practical case of the overall plan for land utilization were employed.The results indicate that（1）the operating mechanism of land usage regulation is based on the spatial uniqueness of the pattern spots main function；（2）its operating mechanism is composed of the spatial regulation，the dominating planning control index，the rules of land utilization control and change；（3）it is clear and definite about the thinking and methods for establishing the two-tier structure betweenthe land use zoning and the spatial control zoning，andclassifying the multilevel structureon the above basis；（4）the assessment principle and practical methods is applied to determine the field of the pattern spots ecological functionto assure the connotation consistency of the classification between the land-use status and the planning use，and optimize the planning control index.In conclusion，the next overall plan for land utilization should determine the principle of the planning use classification，the planning target for selecting the control index and the structure of spatial control etc.

Keywords：Land usage regulation；overall plan for land utilization；spatial regulation；control index

隨着我国“四化”建设进程不断深入，生态安全、粮食安全形势日益严峻，迫切需要我们重新审视保护与发展的关系，促进人与自然和谐共生。十九大以来，统一国土空间用途管制和生态保护修复成为国土研究的新热点。空间规划、“三线”划定、自然生态空间管制、自然资源资产负债表等试点工作的陆续开展，我国生态文明建设进入了全面实施阶段[1]。2018年3月17日自然资源部的成立，标志着“山水林田湖草”等全民所有自然资源资产统一管理的体制初步确立。新形势下，以生态保护促全域全类型用途管制[2]的空间规划思路已十分明确；以“农用地保护与建设用地控制”为核心的土地利用总体规划（以下简称“规划”）将迎来新的机遇与挑战。本文拟从现行土地用途管制运行机制分析入手，分析全域全类型用途管制的内在逻辑与技术要求，并提出新一轮土地利用总体规划编制的调整思路及建议。

1 土地用途管制的内涵

“用途”，从使用对象上看，体现了使用对象的功能；使用方式不同，功能各异，故使用对象一般具有多种功能。从可行性和效益上看，使用对象在某一时空条件下存在一个主体功能。土地是一切人类活动和生态系统的空间载体。对土地用途的确定，由于土地资源承载的功能的多样性、土地利用自然、经济或综合属性的参照侧重点不同、评价时点及目的差异等，导致同一地块在不同目的下的主体功能、名称、内涵等的差异，比如我国有关土地及自然资源用途的分类有：土地利用现状分类[3a]、土地规划用途分类[4a]、城乡用地分类[5]、林地分类[6]、湿地分类[7]等标准。从功能划分上看，土地资源一般可分为生产功能（特指承载人类一切生产生活活动）和生态功能。工业、耕作、育林等生产功能在空间上一般不重叠，最多存在用途临时变换；生态功能与人类活动的干扰程度强弱密切相关，在空间上与生产功能多有重叠，比如耕地的“生态与生产”双重功能。从用途转化方向上看，侧重生产功能的土地向经济效益高的用途转化，市场机制是其内在驱动；而侧重生态功能的土地向生态效益高的用途转化，行政干预是其内在驱动。从功能的强化上看，同用途内生产功能的提升多通过“产能”提升来实现，比如高标准农田建设；不同用途间的则通过人工改造来实现，比如补充耕地。同用途内生态功能的提升多通过生态修复来实现，比如湿地保护；不同用途间的则通过生态保护政策引导其转化，比如生态退耕退建退湿。

管制是政府等为维护公共利益而对市场行为进行干预的一种调控手段。管制的主体一般有：政府及行政主管部门、行业协会等。管制制度一般通过法律、地方法规或部门规章等加以落实，故具有法律性和强制性的特点。管制手段则因管制对象的差异而不同。我国实行土地用途管制制度[8a]。从管制主体上看，自然资源部及其下属主管部门是现行土地用途管制的主体。从管制手段上看，现行土地用途管制机制是由“锁定位置和面积”为特点的空间管制、“自上而下指标约束”的规模管控和以“用途转用”为核心的制度约束等三个方面有机组成。从管制目的上看，其是以协调农用地保护与建设用地控制为目的，以调控全域土地利用结构与空间布局为手段的用途管制制度。从制度构成上看，土地利用总体规划及相关专项规划、耕地占补平衡制度、永久基本农田保护制度、土地利用年度计划、土地征收与补偿制度、农用地转用审批制度等都是现行土地用途管制制度的核心内容。

2 土地用途管制机制

现行土地用途管制机制是建立在全域任一“图斑主体功能”（即图斑的地类名称）的空间唯一性之上的管制技术。“图斑主体功能”的空间唯一性是借助土地的空间排他性而产生，是以生产功能为主要划分依据而对土地主体功能进行调查与评价的结果。在此基础上设定的规划用途和现状用途又从两个层面上并行予以管制。规划从技术上，是将某一地块的用途从“基期现状用途”转化为“期间规划用途”的过程，并表现为空间布局、规模结构上的变化，特别是空间分层管制设计（即以图斑的规划用途为纽带，分别归并形成全域覆盖但未全域管制的土地用途分区和划定全域建设用地空间管制分区）；这一过程仅为规划预设阶段。在现状层面上，土地利用年度变更、规划局部修改等涉及土地用途转用的制度设计则将规划预设的土地用途逐步变为现实。现行土地用途管制机制一般划分为农用地、建设用地和其他土地，故用途管制机制可分为农用地保护机制、建设用地管制机制和生态用地保护机制等。

农用地保护机制一般可分为基本农田保护与一般农用地保护等两层。其中，（1）永久基本农田保护采取了最严格的“空间管制、规模与用途转用管控”的用途管制；空间上，要求规划优先将行政区内集中连片、质量较高的耕地划入永久基本农田，划区定界，保护责任落实到人；规模上，则采取自上而下指标逐级分解的方式，保护面积占耕地面积达到80%以上，如全国永久基本农田保护面积达83%以上[9]。此外，永久基本农田整备区的划定则为规划落实“面积不减少”目标提供了保障。制度上，现状用途转用则须经国务院审批，并在规模上从严控制。（2）一般农用地保护则采取“规模和用途转用”双管制的方式，具体分为永久基本农田保护范围外的耕地和除耕地外的所有农用地两类，多以前者为重。规模管控上，其是以规划确定的新增建设用地占耕地规模为约束，并逐年分解到土地利用年度计划中，以确保期末规划各类主要控制性指标的落实。从现状用途转用上，项目用地报批、规划修改、耕地占补平衡等的审批权限都在省、自治区、直辖市人民政府，并在规模上适度控制。

建设用地管制则为解决其用地在空間上的精确落位和规模上的节约集约两大核心问题而采用了“空间管制和规模管控”的双重管制机制。空间上，规划优先划定生态用地、耕地和永久基本农田等非建设空间，即禁止建设区和部分限制建设区；在此基础上划定允许建设区，将规划的规模管控指标落到具体空间上，并预留了一定比例的发展弹性空间，即有条件建设区；从而在实现全域建设用地空间管制的同时，强化了土地用途分区管制机制，形成独特的空间分层管制的叠加效果。城镇开发边界的划定则可被视为对空间分层管制机制的进一步优化。规模上，则采取严格“总量与增量”的双层规模管控。总量指标是通过建设用地总规模、城乡建设用地规模等进行约束；增量指标则是通过新增建设占用耕地面积等来约束。减量规划理念则让流量指标成为主角，个别地区甚至有取代增量指标的趋势。从现状用途转用上看，建设用地管制机制具有“重规模管控、轻空间管制”的特点。土地利用年度指标控制、建设用地项目预审和土地利用年度变更等用地供给制度约束，则构成了现状与规划间的联动管制机制。

生态用地保护机制采取了以空间管制为主的管制机制。为了解决现行土地利用现状分类对图斑的生态属性界定不准的问题，规划编制中多参照自然保护区、风景保护区等功能区划或相关规划确定的核心保护区范围，并落到具体空间位置上。空间上，采取禁止建设区与限制建设区分类管制的手段。禁止建设区严格禁止一切与生态保护无关的土地开发活动；限制建设区则主要从建设占用方面予以限制。生态保护红线的划定则有望将上述分散地生态保护范围统一到一个“参照系”。规模上，生态用地并无明确对应地类，因此规划一般以期间禁止建设区面积不减少为约束。此外，大遗址保护面临着与生态用地保护相同的窘境。

综上，现行土地用途管制机制的设计考虑了刚性与弹性的动态平衡。空间上分层管制，规模上严守底线，现状用途转用上政策张弛有度，保证国家宏观调控目标落实的同时又兼顾了地方调配资源的自由度。既保证了永久基本农田面积和耕地保有量面积不减少，又保障了地方发展的建设用地需求，充分体现了务实求真的空间治理理念。此外，对于自然生态资源中各类用地类型的用途界定方法不完备、管制机制不健全等问题则突显了现行管制机制过分侧重耕地保护和建设用地管制，而对全域空间和所有用途类型用地的统一管制关注力度不够。

3 全域全类型用途管制对规划的新要求

根据道格拉斯·诺斯的“路径依赖”理论[10]推测，全域全类型用途管制必将是在现行土地用途管制机制基础上的再完善。从字面上看，全域涉及“地表、地上、地下”竖向空间和“陆海”平面空间；全类型则涉及国土空间范围内所有土地功能类型。因此，全域全类型用途管制可视为将国土空间内所有土地功能类型都落到具体图斑上，并使其在平面或立体空间上具有唯一性。从管制目的上看，对关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、经济安全和文化传承等国土空间进行统一管制则间接指明了必须要被纳入的用途类型及其所在空间区域，进而对新一轮规划编制提出了若干新的要求。

3.1 规划思路的转变

对全域、全类型进行用途管制的新要求将规划从“耕地保护与发展用地供给”的生产功能维度中解放出来，并促进“未利用地-农用地-建设用地”的单流向土地利用方式向“生态用地-生产用地”双流向转变，最终将形成“生态空间-生产空间-生活空间[11]”等内用地的用途管制“闭合链”。全新的规划尺度带来的空间张力远非“多规”的简单相加可比。对空间作用的反思将使规划的着眼点从空间布局升格为空间格局，其变化的关键在于从被动供给到主动调整的变化，如土地供给侧改革的提出。进而“以空间格局定规模”的规划思路逐渐清晰，如：“三线划定[12-14]”。规划的重点将转向对“重点生态用地、永久基本农田和城镇建设用地”等关系到区域空间格局稳定的土地的管制制度完善上。同一图斑的“生态与生产功能”在技术上的有机统一将成为全域全类型用途管制的根基。生态保护红线的划定则有望通过范围的划定间接地将生态属性字段加到图斑属性中，以支撑生态保护范畴内同一现状地类的分级管控机制，并促进在空间管制基础上的规模管控机制的建立。图斑的地类名称图斑的生态功能字段的确定（即其主体功能）宜采取“应保尽保”原则，简化流程或前置评价环节至现状调查阶段，确保规划用途分类内涵一致且易于实施。规划在保留土地用途分区与空间管制分区双层空间管制结构的基础上，细化用途分区与调整空间管制分区名称、内涵及规则，比如：将以建设用地为核心的空间管制分区调整为以自然生态空间用途管制为中心。

3.2 管制对象的细化

用途管制的对象扩大到所有生态空间，必将对自然生态资源与耕地、全域尺度上的保护与发展提出了更高要求，如：“山水林田湖草”整体保护、系统修复、综合治理。空间数据叠加等分析手段在大数据平台支持下将使图斑尺度上的用途转用管制成为可能，规划将在多个空间尺度上落实规划的调控方向和规模。显然，仅“锁定”生态用地的空间位置和对接城乡建设用地分类是无法达到全域全类型用途管制的要求。生态空间方面，需要明确期初期末生态用地保育区的范围、规模和质量。生产和生活空间方面，则需要对建成区中的各类用地规模与布局进行优化。为此，管制对象的用途分区将进一步细分，甚至形成用途子区。管制对象的规模指标管控则有从规划用途二级类向三级类直接设定控制性指标和在现状用途基础上按生态、生活、生产等不同功能进行多重归类等趋势。从“底数、底盘、底线”的定位上看，规划必将综合考虑城乡控制性规划、国民经济发展规划、环境保护规划等对基础数据的需求，因此对接并细化管制对象十分必要，比如：第三次全国土地调查[15]的新要求和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）[3b]的新变化。

3.3 管制机制的完善

从构成上看，现行土地用途管制一般可分为“空间管制、规模管控和制度约束”三个方面，彼此间借助土地用途得以“串联”。空间管制的基本要义是同一类型用途的管制规则必须单一又明确，且与其规模为大于或等于的关系。既为便于监管，规划先明确了生态保护的底线，相应就明确了生态保护红线范围内用地的规模与管制规则。这将导致用途管制被限定在空间管制范畴内，且余地很小，也不利于规模调控和制度约束等管制手段的全面展开。因此，空间管制上，构建“核心区与缓冲区”的规划空间分级管制结构显得十分必要。现状上，缓冲区将成为用途转用许可制度完善的重点“试验场”；规划上，以缓冲区范围内用地规模为依据增设生态保护增量约束指标，从而形成“现状与规划”双层用途管制机制。同时，其将为土地用途在“建设用地-农用地-生态用地”等核心用途上的多方向转用评价、不动产产权制度完备后的市场机制引入、政府和行业协会联动管制机制的形成等创造“适宜地土壤”。综合来看，空间双层多级的管制机制是实施自然生态大系统整体保护的内在要求，也将极大改变规模调控指标体系，并将农用地转用审批制度扩大到全类型用途转用许可制度，全类型自然生态资源占补平衡机制必将得到落实。

3.4 整治目标的系统化

国土空间综合整治是规划梳理“保护与发展”之间关系的重点内容之一。在国土空间全域全类型用途管制的背景下，规划中的土地整治目标将从“耕地保护与流量指标”演化为“生态保护、耕地保护和流量指标”三位一体的目标，以生态退耕退建退湿为核心的新要求將在规划中得以更多体现，比如：耕地“数量、质量、生态”三位一体保护。自然资源与环境的保护是一项系统工程，同一图斑的生产功能提升，必要对该地块的生态功能产生影响，比如：农田滴灌技术对区域水资源的节约。今后的土地整治工程将更加注重对工程生态效益的量化评价，以促进规划有关生态保护目标的量化管控。同时，基于图斑的生态属性或建设开发强度评价的国土空间综合整治在落实“地表”土地用途管制的同时，将逐步向地上地下空间扩展。水资源、林草资源等各类自然生态资源与耕地、建设用地等用途间的关联程度将大大加强，地下水资源、空气资源等将成为衡量国土空间综合整治成效的重要“标尺”之一。

4 规划对全域全类型用途管制的思考

规划是以落实国土空间用途管制为核心内容的。用途管制的扩大必引起从规划目标、指标体系、分区管制等一系列规划内容的调整。新一轮规划在战略上，将借鉴“蓝绿空间”和国土开发强度等方法，确定全域空间格局，进而在规模和空间上进行规划安排。

4.1 规划用途分类的调整

现行规划用途分类是基于“生产功能”而划定的。在同一空间尺度上，将生态功能进行量化处理，一般有两种思路：（1）“直接并入法”。将农用地中具有较高生态功能的现状二级类图斑，从生产功能调整为生态功能，将其并入现行规划用途分类中的“其他土地”，并将其更名为“生态用地”。具体做法上，可以生态保护红线范围内主要现状地类为参照标准，运用比较分析法，将规划范围内同地类或同等级的地块全部归并到规划用途的生态用地中。也可引入图斑生态功能评价体系，以确定图斑中的生态属性字段值，比如生态系统服务价值法[16]。不论怎样，必须保证某一时空条件下同一图斑主体功能的唯一性。（2）“生态并行法”。沿用现行规划用途分类，并在此之上，对特定生态功能进行重新归并，并严格用途管控，比如：湿地保护。这一做法在保证规划用途分类标准一致性的同时，建立生态保护用地独立评价体系，并与现行土地利用现状分类的二级类进行挂接（即以现状二级类为评价对象），在研究制定某类用地的生态功能评价标准的基础上，筛选出某类现状用途二级类中符合生态功能评价标准的用地，确定生态用地基期现状规模，进而将该类现状用途二级类全部图斑或部分确定为规划用途，并对其进行规模管控。

4.2 主要控制性指标的完善

基于上述分析，规划主要控制性指标的完善也将出现截然不同的两种做法。（1）湿地法。相比GB/T21010-2007，《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）的分类思路与上文“生态并行法”基本一致，即沿用了《土地管理法》[8b]中的三大类规划用途分类方法，并从现状二级类中独立归并出湿地。在此思路指引下，规划可以根据各地实际，自行增设生态用地指标，并在细化后的土地利用现状分类基础上，确定规划生态用途分类，并构建生态用地总量和增量指标进行双重约束。比如：牧区中的天然牧草地和沼泽草地、林区中乔木林地和森林沼泽等。在规程中，根据生态功能区划等，确定各类县级区域生态保护主要控制性指标的类型，按指标内涵一致性原则，归并形成全国生态保护指标体系。（2）生态保护红线法。按经批准确定的生态红线范围[12b]内用地确定基期生态用地规模；同时采用与保护红线范围内用地同用途则直接判为生态保育用地的方法，按一定比例要求设定期末生态用地规模，并要求生态保育区与生态斑块、廊道和功能区在空间布局上的协调一致。这一思路与上文“直接并入法”相同，所有以生态功能为主体功能的”图斑”都在其名称和内涵上与原有地类进行区分。

建设用地方面，建设用地现状二级类的功能细化将为建成区用途空间布局优化与评价提供了基础。规划增量指标的确定方法，将在预测区域流量指标规模、建设用地结构或功能复合潜力评价等的基础上综合确定。主要控制性指标上，可增设建设用地占用生态用地（湿地等）规模之类的约束性指标。

4.3 空间分级管制的优化

现行规划采取的双层空间管制结构中，土地用途分区重在用途的空间布局，是用途管制的基础；建设用地空间管制分区则侧重发展的空间分级管制。笔者认为全域全类型用途管制机制应在上述双层结构的基础上进一步分级细化。

4.3.1土地用途分区。以分区内涵清晰、用途分级转化为原则，将用地按用途类型归并，覆盖全域空间。在用途分区上设置子区，以落实生态保护和存量建设用地精细化管制的目标。其中，在建设用地方面，将城镇开发边界范围内建成区按一定功能进行分级细化，重点划分出产业用地子区和生活及公共服务设施用地子区；对于其范围外重点划分出交通运输用地子区；在生态用地方面，将生态保护红线范围内用地按用途分别归入生态安全控制区、林业用地区[4b]等，并在用途区内设立子区；将生态保护红线范围外的生态保育用地也做同样操作，最终形成生态用途分级管制，比如：林业用地区将形成核心区、缓冲区及一般用途区三级。

4.3.2国土空间管制分区。在“三线”划定成果基础上，形成“三线三区”的空间管制結构。其中，“三线”中城镇开发边界应大于等于允许建设区、生态保护红线和永久基本农田保护红线则分别等于禁止建设区和现行规划土地用途分区中永久基本农田保护区（用途区中则归并新设农业用地区）；“三区”则为建设用地规划留白区、基本农田整备区和生态用地保育区。其中，规划留白区范围划定，采取资源环境承载力和国土适宜性评价成果确定的城镇适宜建设范围中扣除城镇开发边界面积后的范围，按一定比例划定。同时，在管制规则上，必须明确区域发展方向、用地规模及时序等，对已批准项目可落实用地指标。生态用地保育区范围划定可采用上文“生态保护红线法”或“湿地法”确定的用地类型，并扣除生态保护红线区面积后确定。并根据其对应的核心区的功能类型（如重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等生态功能，或水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区）划分子区，并设定相应管制规则。同理，禁止建设区也可将重点生态功能区和生态环境敏感脆弱区分别设立子区。

5 结语

全域全类型用途管制对规划的影响是全方位的。但现行规划用途分类及土地用途管制机制中蕴含了很多控制性规划的基本思路和技术手段，应辩证地予以保留或完善，如用途分类标准一致性和地块用途的空间唯一性。规划之于用途管制主要体现在空间管制和指标规模管控上。新一轮规划则着力强化生态保护用地规模管控机制的建立、建设用地用途空间管制的细化等方面，并在主要控制性指标和规划用途分类上予以调整或创新。规划只是全域全类型用途管制机制建立的一方面，在现状和规划双层管制的土地用途管制制度中，土地利用的生态功能评价和全域全用途转用许可制度等的完善上，用途管制还有很多问题尚待研究。单就规划方面，主要控制性指标的有效性评价、空间分级管制协同机制与全类型用途转用许可制度完善、国土空间综合整治技术的融合等方面都是近期值得深究的内容。

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作者简介：

于书伦（1967-），男，陕西扈邑人，高级工程师。主要研究方向为土地规划、城市规划、地理信息系统。