降低人工成本的政策实践及经济学思考——以厦门为例

程锦锥

我国降低人工成本的大背景和主要措施

企业经营成本高是近年来我国突出的经济现象。2015年中央经济工作会议提出降成本后，降成本成为我国经济工作中的一个重要主题。2016年8月，国务院印发《降低实体经济企业成本工作方案》，对今后一个时期开展降低实体经济企业成本工作做出全面部署。2017、2018年，国家发改委联合多个部门持续发出通知落实国务院方案。

国务院降成本方案中，降低人工成本是重要组成部分。对于降低企业人工成本，主要从三个方面展开：一是降低企业社保缴费比例。二是完善住房公积金制度，规范和阶段性适当降低企业住房公积金缴存比例。三是完善最低工资调整机制，健全劳动力市场体系。推进最低工资制度、户籍制度改革，加快形成统一开放、竞争有序的劳动力市场体系。

福建省在落实国务院文件中，出台了《福建省人民政府关于降低企业成本减轻企业负担的意见》，主要集中在社会保险缴费、养老保险费等方面。主要包括：一是降低社会保险缴费费率。全省失业保险费率在2015年由3%降至2%基础上，从2016年5月1日起，单位缴费部分再降0.5个百分点，即用人单位缴纳1%、个人缴纳0.5%，执行期限2年；继续在全省范围内，全面落实2015年10月1日起执行的工伤保险基准费率调整政策，并将政策期限再延长一年至2018年12月31日；各地市根据职工基本医疗保险统筹基金承受能力，可适当降低单位缴费费率；规范调整住房公积金缴存，企业缴存住房公积金比例不得高于12%，困难企业可适当降低或暂缓缴存公积金。二是允许困难企业暂缓缴纳养老保险费。三是继续实施失业保险援企稳岗政策。

降低人工成本的政策与成效：厦门经验

根据调研，厦门市在落实国家和福建省降低人工成本政策，主要落实在以下政策文本中：

《关于继续实施部分企业扶持政策的通知》（厦府[2015]377号）、《厦门市人民政府关于进一步减轻企业负担的通知》（厦府[2016]73号）、《厦门市人民政府关于印发第二批减轻企业负担政策的通知》（厦府[2016]163号）。其主要内容包括：

1.降低社会保险费。具体包括：对用人单位职工（不含按政策规定参加机关事业养老保险的人员）基本养老保险单位缴交部分的费率由14%调整为12%；对厦门市用人单位职工基本医疗保险费用降低1个百分点缴费；对上年度未裁员或净裁员率低于城镇登记失业率的企业给予上年度企业和职工缴纳失业保险费的50%的稳岗补贴；用人单位失业保险费缴交费率按1%执行；用人单位及其职工（不含按政策规定参加机关事业养老保险的人员）缴交基本养老保险费基数按厦门市最低工资标准执行。

2.降低人力资源公共服务成本。具体包括：落实国家政策，取消人力资源社会保障等部门所属公共就业和人才服务机构收取的人才集体户口管理服务费（包括经营服务性质收费）；免收退休人员管理活动费；免收市人才服务中心人才市场服务费（招聘会展位费）。

根据厦门市发展改革委的测算，厦门市为企业降低人工成本，在不到一年的时间内，为企业减负超过30亿元。具体如下：

1.降低社会保险缴费率。厦门市实行社保降费措施以来，2016年1月至2016年9月共为企业减负21.09亿元。一是降低失业保险费率。2015年3月起，用人单位缴费费率由2%降至1.5%，2016年6月进一步下调至1%。以上政策2016年1月至9月为用人单位减负4.33亿元。二是降低工伤保险费率。全市工伤保险行业平均费率从0.83%调整为0.677%，2016年6月再降至0.34%。以上政策2016年1月至9月为用人单位减负0.87亿元。三是降低生育保险费率。自2016年7月起，用人单位缴费费率在现有基础上下调0.1个百分点（从0.8%降为0.7%）。以上政策2016年7月至9月为用人单位减负0.35亿元。

2.降低基本养老保险费率。自2016年1月起，厦门市对用人单位为职工缴交基本养老保险费率下降2个点征收，即企业缴费率从14%降为12%。厦门市原缴费基数的下限为厦门市上一年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资的60%，从2016年6月1日起将缴费基数下限下调为市最低工资标准，即1500元。以上政策2016年1月至9月为企业减负9.19亿元。

3.实施失业保险援企稳岗政策。人社部门、财政部门及社会保险经办机构于2016年2月联合下发文件规范稳岗补贴发放工作。截至2016年7月底，共发放8756家企业稳岗补贴14696万元。

4.免收企业退休人员管理活动费。截止到2016年10月底，共对9100多名企业退休人员免收退休人员管理活动费546万元，免收7.8万被征地退养人员管理活动费4680万元，减轻了企业和退休人员的经济负担。

降低人工成本的经济学思考

（一）劳动力市场的基本条件决定了我国人工成本将不断增加

改革开放以来，我国劳动力的供应一直非常充裕。一方面是由于我国农村剩余劳动力的转移，另一方面则来自比较有利的人口年龄结构带来源源不断的新增劳动人口。这种充裕的劳动力供应是由更早的历史决定的。在传统社会及计划经济时代，中国曾较长时期陷入“越穷越生、越生越穷”的“高生育水平下的人口陷阱”。彼时较为落后的生产方式和较差的生活条件，造成我国人均寿命较低。因此，整个人口的年龄结构呈现金字塔形，年龄越小的人群占总人口的比重越大。大量的人口聚集在青年和青少年阶段。这些人口成为现实及潜在的劳动力。随着改革开放和劳动力市场的不断发展，这些原有体制下的“过剩”人口迅速转变为人力资本，成为经济增长的推动力。

改革开放条件下中国经济的高增长与人口红利密不可分。直接的人口红利，来自于计划生育控制下的生育率下降，需要抚养的儿童占人口比例下降，劳动人口比重上升，即使劳动生产率不变，按总人口计算的人均产出增加，对经济增长形成了正向效应。间接的人口红利，是因为抚养比下降，家庭储蓄上升，相应增加了能够用于固定资本投资以及教育投资的资金来源，从而导致劳动生产率的提高。直接与间接的人口红利，再配合人口流动管制的放开，几乎无限供给的劳动力流向城市部门，中国经济高增长就有了一个必要的要素条件。这种劳动力市场形态可用刘易斯提出的劳动力的无限供给模型进行完美解释。在这种劳动力市场结构下，劳动力过剩，工资取决于维持生活所需的生活资料的价值。在20世纪90年代后的很长一段时间，我国劳动力的工资始终保持比较平稳的状态。

但在2010年左右，我国出现了新中国成立以来的人口红利的长周期拐点。2010年，中国15-64岁劳动年龄人口比重达到峰值。我国的抚养比从此逆转。大约在2012年左右，我国新增劳动力绝对数出现下降。我国劳动适龄人口已经出现连续六年的净减少。2017年与2011年相比，劳动人口减少人数超过2500万人。我国人口转变表现为：

一是从民工潮到民工荒。劳动力供给的基础是适龄劳动人口。随着中国人口转变早已进入低生育阶段，农村劳动年龄人口增长趋缓，外出农民工的数量在2008年国际金融危机之前已处于逐年减少的态势,农业剩余劳动力已被城镇部门几乎吸纳殆尽，2012年起，农村向外转移的劳动年龄人口数量已无法满足城市的需求量。另一方面，随着城市化的扩张，城市经济尤其是新兴服务业创造出新的就业需求，就业总量继续增长。不断出现的劳动力结构性短缺，预示着劳动力无限供给特征的消失，或谓一个经济发展的重要转折点——“刘易斯拐点”已经来临。劳动力供需关系的深刻变化，无疑是城市工资水平上涨的一大原因。2012-2017年，我国城镇人均工资增速为9.7% ，同期全国人均名义GDP增速为8.3%，名义工资增速比名义GDP增速平均高出1.4个百分点。在全国劳动力市场出现刘易斯拐点的宏观环境下，厦门市作为一个区域市场，必然受到全国市场的影响。因此，厦门市劳动力市场也面临求人倍率上升及工资水平（即人工成本）上升。

二是从人口红利拐点到老龄化程度加深。随着低生育水平的持续稳定和人口老龄化的快速发展，中国2013年总负担系数达38%最低值拐点后，老年人口负担上升幅度开始大于少儿人口负担下降幅度，总负担呈现上升趋势，劳动产出及收入减少，而相应的医疗、养老等社会成本增加，影响到家庭收支及财政收支结构，以及经济社会发展速度。据调查数据推算，厦门2016年全市常住人口总抚养比31.3%，其中少儿抚养比23.2%，老年抚养比8.1%，分别比上年提高2.3、1.9和0.4个百分点，抚养比逐年提高。

三是从低素质走向高质量。人口转变的另一特征是实现人口质量对人口数量的替代。改革开放以来，中国国民的总体身体条件和文化素质提高速度都相对较快，在卫生医疗条件的改善以及减贫和消除文盲方面所取得的成就在世界上都是极为突出的。而经济和社会的开放，电视、互联网及近年智能手机等新媒体的普及，大大降低了人们主动或被动学习的门槛，对于国民科学文化知识的提升所起的作用是无形的且难以估量的。随着九年制义务教育的普及，原来以初中毕业生为主的农民工正在逐渐减少，接受过高中阶段教育的农民工数量逐渐增加，20世纪末以来的大学扩招也使得大学生数量迅速增加，这些都增强了不同就业人口在劳动力市场上的议价能力，其对就业条件和劳动收入的要求都在提高。

人口结构的变化反映到劳动力市场，最灵敏的指标是劳动力市场上职业供求中的求人倍率变化。根据中国人力资源市场信息监测中心的季度数据，从开始统计的2001年第一季度计，连续9年，我国职业供求中的求人倍率都是低于1，且整体趋势向上。其间受国际金融危机影响，2008年底、2009年初，求人倍率有一个短暂的回调。自2010年开始，除了一个季度出现求人倍率低于1的情况，一直到2017年底，我国求人倍率始终高于1且仍在不断攀升。到2017年第四季度，全国职业供求中的求人倍率已经达到1.22。

（二）从国民收入分配结构看，人工成本仍将不断上升

十九大报告提出，坚持在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高。拓宽居民劳动收入和财产性收入渠道。那种将低端、低价劳动力视为比较优势的时代已经一去不复返了。事实上，我国劳动者报酬在国民收入中的比重虽然这几年有所改善，但绝对水平仍然比较低。随着我国对收入分配的重视，这一比重仍将进一步上升。

2016年，劳动者报酬占GDP的比重虽然比2005年低点提升了6个百分点，但绝对值仍然较低，仅为47.46%。同口径计算，美国自二战以后的70多年里，劳动者报酬占国民总收入（收入法计算的GDP）的比重，最低的年份也达到52.48%；最高的在20世纪70年代，超过58%。与美国经验相比，我国劳动者报酬占比仍有提高的空间。未来我国遇到的人口老龄化比美国更为严重，劳动力市场的供求情况将更为有利于供方。劳动力报酬占GDP的比重的提高，意味着劳动力总报酬的增长速度超过GDP的名义增速。考虑到劳动力人口数量的绝对下降，劳动力平均工资增速将超过劳动力总报酬的增长速度。综合以上推理，未来随着劳动力报酬在GDP分配结构中的不断改善，我国劳动力平均工资的增速高于名义GDP增速将成为常态。

从经济学角度看，这种比例变化是由生产要素的相对稀缺程度决定的。传统上，我国要素结构属于劳动力充裕而资本匮乏，因此，在分配过程中资本占据较为有利位置。随着我国经济发展和人口结构的变化，劳动力资源日益稀缺，边际话语权加强，因此劳动份额占分配总比例提高是必然趋势，反映到微观主体人工成本的必然增加。

表1 按收入法GDP构成

（三）降费已几无空间

国务院降低人工成本的主要举措在于降低企业缴费，如企业社保缴费比例和企业住房公积金缴存比例。这一政策空间较为有限，例如社保缴费比例，因为随着老龄化的加剧，社保基金的支出压力剧增，支出大于收入的省份越来越多。在2016年就已经出现个别省份职工养老保险基金累计结余为负的情况。根据辽宁省的测算，2018年全省养老金缺口已高达501亿元。以厦门为例，厦门市对基本养老保险费单位缴交部分费率进行了下调，由14%调整为12%，这一新缴费标准，几乎是全国最低的。这也意味着厦门社保费率已基本无下降空间。即便如此，根据实地调研，由于劳动力市场供求关系，企业并未感觉到人工成本下降。

相关建议

在降低人工成本方面，尚有一定的直接政策空间。可借鉴的国际经验是德国在2003年推出的以劳动力市场改革为核心的“2010议程”，把削减宏观成本与微观就业激励相结合，有效增加劳动力市场弹性和效率，降低劳动力成本。比如政府可以采取各种措施帮助劳动者和企业进行对接，提高二者之间的匹配效率，缓解招工难和就业难同时存在的困局。抓紧实施户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策，解决外来人口遭受的不平等待遇问题。补贴支持劳动者技能培训，提高劳动生产效率，劳动生产效率的提高可以吸收覆盖成本的上升。将外来人口纳入当地教育、基本医疗卫生等公共服务覆盖范围。通过改善外来务工人员生存环境来提高城市劳动力供给。加大对企业职工职业培训的补贴力度。安排职业培训补贴的财政专项资金，对企业职工参加职业培训的，按照人才需求紧缺程度，相应给予一定比例的培训费用补贴。加大公共服务支出，切实改善劳动力生活负担。

同时，必须看到劳动力成本上升是我国经济发展到当前阶段不可避免的大趋势，也是经济发展的重要标志。厦门市已出台的降低人工成本、提高劳动力市场效率方面的各项政策措施，在全国各大城市也是力度很大、走在前列的。虽然在降低人工成本还有一定的政策空间，但更重要的两方面配套措施需要推进：一是通过纠正房地产市场以及科教文卫等公共服务的扭曲，降低生产成本和生活“压力”对于劳动工资的传导；二是促进产业升级和知识创新，通过劳动生产率的提高来对人工成本上涨因素进行补偿，才是更为可行的积极降成本的途径。

（参考文献略）