水利工程建设项目实施代建制的实践与探索

蔡兴仁　刘永堂　张玉飞

【摘要】本文以勐海县曼桂水库工程为例，介绍了整个工程建设过程及实施代建项目的优劣，提出了推行项目代建制管理模式的意见与建议。【关键词】曼桂水库；工程建设；项目代建制；建议1、勐海县曼桂水库项目基本概况1.1项目名称项目名称：勐海县曼桂水库工程1.2建设地点项目建设地点：勐海县勐遮镇、西定乡1.3项目批复单位及文号项目批复单位：云南省发展与改革委员会文号：云发改农经【2016】824号1.4工程规模：曼桂水库工程由水库枢纽、引水建筑物及输水渠系等组成。水库枢纽建筑物由大坝、溢洪道、导流输水隧洞组成，大坝为土石坝，最大坝高66.5m，水库总库容1112.3万m3，灌溉面积2.43万亩。枢纽工程：依照《防洪标准》（GB50201—2014）和《水利水电工程等级划分及洪水标准》（SL252—2000）的规定：枢纽工程规模为中型，工程等别为Ⅲ等。其主要建筑物大坝、溢洪道、导流输水隧洞为3级，次要建筑物为4级，临时建筑物为5级。引水工程：南龙河取水坝引水区年引水量918.5万m3，曼桂水库工程设计灌溉面积2.43万亩，按《调水工程设计导则》（SL430-2008）的规定，曼桂水库工程灌溉面积2.43万亩<5万亩、年引水量918.5万m3<1亿m3，引水工程规模为小型、工程等别为Ⅳ等，取水坝及引水隧洞建筑物级别为4级。渠系工程：曼桂水库渠系工程由总干渠、左干渠、右干渠组成。根据《灌溉与排水工程设计规范》（GB50288—99）的规定，灌溉流量小于5m3/s的建筑物为5级建筑物。水库左干渠设计流量1.47m3/s，右干渠设计流量0.78m3/s，左、右干渠主要建筑物明渠、隧洞、渡槽、倒虹吸为5级建筑物。1.5工程建设内容1.5.1枢纽工程曼桂水库枢纽建筑物主要由大坝、溢洪道和导流输水隧洞组成。大坝采用粘土心墙风化料坝，溢洪道布置在左坝肩，为无闸开敞式溢洪道，导流输水隧洞布置在大坝右岸，输水与导流洞全结合。1）大坝大坝为粘土心墙风化料坝，坝顶高程1332.40m，坝轴线长310.00m，坝顶宽8m，上游侧设高1.1m的防浪墙，最大坝高66.50m。上游坝坡分三级，坡比为1：2.2、1：2.5、1：2.75，设二台2m宽的马道，下游坝坡分四段设三台马道，坡比为1：1.2、1：2.2、1：2.5，排水棱体坡比1：1.5。防渗粘土心墙顶高程1331.90m，顶宽3m，上、下游坡均为1：0.3，最大底宽42.6m，上游设二层水平宽各1.5m反滤过渡料，下游二层水平宽各2.0m的反滤料。帷幕灌浆盖板，厚0.6m，宽8m，坝基进行帷幕灌浆和固结灌浆处理。灌浆标准为透水率小于5Lu，底界深入5Lu线下5m，两岸边界由于地下水位较低，与正常水位相交甚远，岸垭口处延伸1倍坝高，延伸长度267m，右岸边界延伸1倍坝高，取70m。帷幕灌浆1/2坝高以下设双排孔，排距1.0m，孔距1.5m，1/2坝高以上取单排孔，孔距1.5m。在帷幕轴线上、下游各布置2排固结灌浆，孔、排距3m，孔深8m。2）溢洪道溢洪道布置于左坝肩，为无闸控制开敞式溢洪道，控制段堰型为宽顶堰，堰顶高程为正常蓄水位1330.24m，堰宽4m，断面为矩形，底宽4～2m，末端采用底流消能，全长314m。因基础风化较深，陡坡上、下游齿槽下各设两根φ800，深5～8m的抗滑桩。校核洪水位1769.80m时，最大下泄流量16.3m3/s。3） 导流输水隧洞 输水隧洞与导流隧洞采用全结合，布置于大坝右岸，隧洞进口底板高程1299.7m，全长746.00m。闸室前为有压洞，长211.55m，断面为圆形，直径1.8m；闸室段长7m，内设1.8m×1.8m检修闸门和1.2m×1.2m工作闸门各一套，闸后无压洞段长157.45m，断面为1.5m×1.8m圆拱直墙型；出口后为明渠，陡坡、消力池、明渠转弯段及护坦段，长339.0m。导流输水隧洞，施工导流期最大泄流量为10.83m3/s，运行期设计输水流量为2.605m3/s。1.5.2引水工程曼桂水库坝址以上来水量较小不满足规划区用水量要求，设计从邻近的南览河左岸支流南龙河引水至曼桂水库。1）取水坝：位于邻近南龙河上游，坝型为浆砌石重力坝，轴线长45.90m溢流坝段长15.00m，堰型为WES实用堰，溢流堰顶高程1419.10m，非溢流坝段长15m，最大坝高10.7m。冲砂闸布置在溢流坝段左侧，进口底板高程1415.50m，闸孔尺寸2.0m×2.0m。2）引水隧洞：布置于取水坝左岸，由进口闸段、洞身段、出口扩散段、明渠阶梯段、消力池段、护坦段组成，全长3.423km。设计引用流量为13.00m3/s。引水隧洞进口底板高程为1416.50m，进口闸段长9.40m，设拦污栅及2.0m×2.0m平板工作闸门一套；无压洞身段长3.3km，断面为2.2m×2.5m的圆拱直墙型，结构为钢筋混凝土衬砌。2、曼桂水库项目管理（代建）单位项目机构建设2.1项目管理机构人员投入曼桂水库项目管理（代建）单位进场后，按照项目曼桂水库工程建设任务和投标文件承诺立即搭建了项目机构，目前代建单位现场管理机构配备人员如表1。常驻现场人员相对稳定，在现场的时间每月均不少于22天，能够满足现场工程管理工作需要。2.2项目管理机构管理设备投入曼桂水库项目管理（代建）单位进场后，按照项目曼桂水库工程建设任务和投标文件承诺配备了以下管理和办公设备如表2。2.3项目管理机构生产、生活设施投入曼桂水库项目管理（代建）单位进场后，因曼桂水库管理用房未招标建设，结合曼桂水库工程项目管理需要，曼桂水库项目代建部在勐海县西定乡帕龙村村委会篮球场搭建临时用房200m2（项目法人、监理、设计、检测、代建办公及住宿用房），租用食堂及餐厅50m2，租用民房120m2（会议室、宿舍）做为曼桂水库工程建设管理临时用房，建设网络专用线路一条、架设专用供水管道一条以解决曼桂水库建设管理过程中在管理用房为建设完成之前除施工单位以外的参建单位生产、生活需要。3、曼桂水库项目代建单位安全生产管理情况3.1组织机构建立情况项目代建单位进场以后立即成立了安全生产领导小组，由项目代建部经理担任组长，项目代建部技术负责人担任副组长，相关科室、施工单位现场负责人为成员，领导小组下设办公室，明确1名主任，配备2名工作人员，抓好日常工作。同时，曼桂水库项目代建部内设建设质量与安全科，专门负责曼桂水库工程建设质量与安全工作。3.2管理制度制定情况项目代建单位共制定31项安全生产管理制度，促进安全生产管理责任有效落实。严格按照各项安全生产制度，切实抓好各个环节的安全生产管理，确保安全生产工作规范、有序、持续、稳步推进，为工程建设提供安全作业环境保障。加强宣传教育，切实提高了施工人员的安全生产意识。3.3安全职责落实情况一是落实项目法人安全生产职责、二是落实施工单位主体责任，项目代建单位与施工单位签订安全生产责任状，督促检查施工单位严格落实安全生产各项措施，确保人、机、物、环四要素处于安全状态。三是落实监理单位安全生产责任。严格按照监理合同，督促检查监理单位把安全生产作为监理工作的重中之重，统筹监理力量做好安全生产工作。四是落实设计单位、检测单位安全生产职责，明确设计代表、现场检测员安全生产职责，为安全生产隐患整治提供技术支持。3.4加强安全监管情况项目代建单位严格履行安全生产监管职责，确保施工全过程都置于强有力的安全生产监管之下。项目代建单位定期不定期召开安全生产会议，组织安全生产检查，排查安全隐患。对于排查出的隐患，限时办结，限期整改，做到不整改不放过，不安全不施工。3.5开展标准化创建情况项目代建单位以项目法人安全生产标准化二级标准创建为契机，全面推动曼桂水库工程安全生产和施工现场管理工作规范化。目前，标准化创建工作已启动，计划在2018年3月底前编制完成《标准化达标评级报告》并向云南省水利厅安监处提出申请，2018年4月底前开展评审，争取在2018年6月底前通过水利厅考评验收。3.6巡查整改情况云南省水利厅先后2次深入曼桂水库开展安全生产巡查，指出了安全生产隐患，提出了整改要求，目前已基本整改完毕。项目代建单位组织各参建单位开展隐患排查10次，开展日常安全生产检查27次，对于排查出的安全隐患，限时予以整改。通过隐患排查整治，以及各项安全生产措施的有效落实，曼桂水库工程目前尚未发生安全生产事故。4、曼桂水庫建设推进情况4.1项目完成情况勐海县曼桂水库工程施工项目主要为05标施工准备项目、07标枢纽及渠道工程，其中施工准备标于2016年10月9日签订施工合同，合同工期为270天，施工单位进场后因林业及移民征地手续问题，施工作业面无法开展，只实施了导流隧洞洞身开挖和用电线路架设工作，导流隧洞洞身开挖于2017年2月25日开始，2017年7月18日贯通，目前因征地，补偿及林地审批手续等条件影响，进出口明渠开挖等工作面未进行施工。截止2017年12月25日曼桂水库完成导流输水隧洞无压洞K0+224.317—K0+429.317段底板混凝土浇筑，累计完成205m；竖井平台开挖完成80%；曼燕至曼纳告路段基础毛石换填完成1.2公里；曼桂水库枢纽及渠道工程2017年4月1日建设单位与项目中标单位签订施工合同，同样因林业手续及移民征地问题尚未完善，目前施工单位正在进行管理房场地平整工作，大坝枢纽区域内的施工控制网复测、施工区域内的临时及永久生产施工道路的征地测量、施工区域内临时施工用电的架设，料场区域内的征地测量工作已完成。完成管理房场平90%；引水隧洞出口临时施工用电架设。4.2安全生产工作情况曼桂水库代建单位进场以后立即成立了安全生产领导小组，由项目代建部经理担任组长，项目代建部技术负责人担任副组长，相关科室、施工单位现场负责人为成员，领导小组下设办公室，明确1名主任，配备2名工作人员，抓好日常工作。同时，曼桂水库工程代建部内设建设质量与安全科，专门负责曼桂水库工程建设质量与安全工作。代建单位共制定31项安全生产管理制度，促进安全生产管理责任有效落实。严格按照各项安全生产制度，切实抓好各个环节的安全生产管理，确保安全生产工作规范、有序、持续、稳步推进，为工程建设提供安全作业环境保障。加强宣传教育，切实提高了施工人员的安全生产意识。日常管理中严格落实项目法人安全生产职责、狠抓施工单位主体责任，项目代建单位与施工单位签订安全生产责任状，督促检查施工单位严格落实安全生产各项措施，确保人、机、物、环四要素处于安全状态。严格履行安全生产监管职责，确保施工全过程都置于强有力的安全生产监管之下。项目代建单位定期不定期召开安全生产会议，组织安全生产检查，排查安全隐患。对于排查出的隐患，限时办结，限期整改，做到不整改不放过，不安全不施工。4.4质量管理工作情况曼桂水库代建单位进场建设完善了相应的质量管理体系，在施工阶段的质量控制主要有以下几个方面：（1）确定工程质量控制流程中主动控制影响质量的因素（包括人员、材料、机具、设备、施工顺序和方法等）。工程质量控制流程明确后，进一步完善质量监督组织。由技术质量部直接负责监督监理和施工单位的质量行为，并协调二者关系。（2）抓好质量检验、落实检验方法。质量检验方法包括：操作者的自检、班组内的互检、各工序间的交接检、质检员的巡检，以及代建部、监理的抽检，设计及政府质量监督部门的检查。（3）对分部工程、隐蔽工程组织验收。对不同类型的分部工程及隐蔽工程，及时组织相关部门进行验收。不同类型的分部工程因工程内容不一，质量检验评定标准也不同，应严格按照国家标准、部颁标准及行业标准组织验收。（4）审查质量问题（事故）报告，参与质量监理会议。当施工中出现质量问题（事故），高度重视，防止诱发重大的质量事故；组织专人调查分析原因及特点，并审查监理、施工单位填写的工程问题（事故）报告单及处理方案报审单。截至2017年12月份，曼桂水库共完成分部工程（4）个，验收（3）个，单元工程（67）个，评定（56）个，合格（56）个，合格率100%。5、勐海县曼桂水库推行代建制的原因，实施代建制的优劣势分析5.1对于具备项目法人资格和风险承担能力的代建单位存在的劣势作为市场化运作的企业，是否能承担公共投资非赢利性项目的法人主体。对于公共物品而言，提供者只能是公共机构。而市场化企业的企业作为一种利益驱动的主体，是难以完全承担政府作为公共物品提供者的角色的。此外，对于这种企业，社会公众应通过何种方式进行监督也是一个有待解决的问题。另外，按照市场经济规则，公司和企业是可以倒闭或破产的，那么对于可能倒闭和破产企业，如何能承担提供公共物品过程中所可能形成的损失，是否会利用这种方式来逃避企业的责任。对于具备项目法人资格和风险承担能力的代建这种模式也存在较大争议和问题。因为对于作为市场化运作的项目管理企业难以完全承担政府项目的法人责任，同时企业不具备对于政府行为的监督能力和授权。5.2项目管理公司作为代建单位推行上存在的劣势项目管理公司按照业主与企业项目管理协议，提供相应的项目管理服务，并非实质意义上的“代建单位”。但是就其提供服务的范围来看，与普通项目管理公司相比，要能提供项目建设实施全过程的项目管理，提供服务的内容比较多。就目前国内工程项目管理公司而言，还很难达到这种广度。首先从企业资质上来看，代建单位很难拥有监理、造价、咨询、招投标等涉及项目建造过程一系列资质，另外，从企业能来看，往往也是以专业性咨询服务公司为主，很少有能提供如此多服务并涉及全过程管理的人力和经验。所以，即便这种模式在目前操作中也存在着一些障碍。6、推行项目代建制管理模式的意见与建议6.1结合勐海县曼桂水库对推行项目代建制管理模式的几点意见（1）目前实施代建制缺乏法律法规的保障，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。目前还没有代建制管理取费标准，取费方式混乱，绝大部分直接套用建设管理费，总体费用偏低。代建制的管理和服务的依据在于业主与其签订的合同，合同约定的服务内容、权限和责任不尽相同，其费用标准当然不会一致。同时代建制要求有相应的智力密集型的单位和相应高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍建设和人才参与，当然更不利于提高代建单位的工程建设管理水平。此外，建议实行具有明确的激励和约束作用的费用标准，并采用“收费服务（部分建设管理费、监理费和咨询费）+奖罚+目标管理收益分成”的办法。目前，有效实施代建制的关键在于完善激励与约束机制，把投资节余和超支、质量优劣、管理效率高低和代建单位的利益挂钩，以激励代建单位切实为项目法人控制工程的投资、安全、质量。（2）水利工程管理是一个渐进式的改革过程，加之行政管理体制上的条块分割现状，产生了与之相应的建设管理制度，较为明显的如工程咨询、工程监理、移民征地监理以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。其业务具有一定的重叠性，导致工程建设中介服务环节过多，造成资源浪费、管理低效。因此，在做好代建制单位责权定位的同时，适时改革现在的建设监理制度，整合监理业务，使监理企业过度发展为具有代建承包资质和能力的项目管理或项目咨询企业。招标代理、工程咨询等应视工程建设特点而定，并不能搞“一刀切”。（3）在市场竞争中应建立完善的代建单位的信誉信息系统，对代建单位的信誉向社会公示，促进代建单位增强服务意识和责任感，更好地求生存、求发展。6.2结合勐海县曼桂水库对推行项目代建制管理模式的几点建议（1）进一步明确项目业主的职责，避免出现越权干预代建单位的行为。目前实施代建制缺乏法律法规的保障，造成代建单位的定义、职责、涉及范围等不明确，最终管理成效的评价无依据，也无法建立相应的奖励和处罚机制。同时，也造成投资者既需要代建方服务、又不愿赋予代建方真正的权力，出现大量的越权行为，在一定程度上影响了代建单位对项目的管理，也影响了代建单位的积极性和主动性发挥，进而影响到项目的顺利实施。因此，合同中必须明确业主、代建单位、其他服务中介和施工单位之间的工作和责权关系，规范项目各方利益主体的行为。（2）转变现行建设管理机制，消除代建制与现有建设管理制度的交叠。工程管理是一个渐进式的改革过程，加之行政管理体制上的条块分割现状，产生了与之相应的建设管理制度，较为明显的如工程咨询、工程监理、施工图审查、移民征地监理、设计监理制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等。其业务具有一定的重叠性，导致工程建设中介服务环节过多，造成资源浪费、管理低效。因此，在做好代建制单位责权定位的同时，适时改革现在的建设监理制度，整合监理业务，使监理企业过度发展为具有代建承包资质和能力的项目管理或项目咨询企业。招标代理、工程咨询等应视工程建设特点而定，并不能搞“一刀切”。（3）制订具有激励和约束作用的代建费用标准。目前还没有代建制管理取费标准，取费方式混乱，绝大部分直接套用建设管理费用承包，或辅之以监理费用、咨询费用补贴的方式，总体费用偏低。代建制的管理和服务的依据在于业主与其签订的合同，合同约定的服务内容、权限和责任不尽相同，其费用标准当然不会一致。同时代建制要求有相应的智力密集型的单位和相应高智商、高技术、经验丰富的管理人才参与，如果代建费用偏低，不利于吸引高素质的代建队伍建设和人才参与，当然更不利于提高代建单位的工程建设管理水平。此外，必须实行具有明确的激励和约束作用的费用标准，并采用“收费服务（部分建设管理费、监理费和咨询费）+奖罚+目标管理收益分成”的办法。目前，有效实施代建制的关键在于完善激励与约束机制，把投资节余和超支、质量优劣、管理效率高低和代建单位的利益挂钩，以激励代建单位切实为项目法人控制工程的投资和质量。同时，要进一步完善监督体系，规范政府和业主的监督行为，建立社会监督机制。（4）完善代建单位的项目风险管理机制。工程项目建设过程中，管理决策的失误或其他原因，如工作疏漏等均会引起工程项目的损失，不可避免地存在职业责任风险。因此，要求建设项目管理公司具有一定的抗风险的能力。此外，还要求其具有一定的资金周转能力。（5）加强代建单位的诚信制度建设。在市场竞争中应建立完善的代建单位的信誉信息系统，对代建单位的信誉向社会公示，促进代建单位增强服务意识和责任感，更好地求生存、求发展。