对基层央行履行金融服务职责法律风险及防范的探讨

马虎军

【摘 要】融服务作为人民银行的主要职责之一，人民银行履行金融服务职责有别于其他行政部门，即寓监管于服务之中。近年来，随着我国依法行政建设步伐的加快和人民法律意识的不断提高，对人民银行履行金融服务职责规范化、法制化水平提出了更高要求，本文从基层人民银行履职存在法律风险的表现形式出发，从制度建设、监管方式的改善和队伍建设等几个方面提出建议。

【关键词】基层央行；金融服务；法律风险防控

一、金融服务履职法律风险的表现形式

（一）法律制度层面

1.部分金融服务行政管理事项无法可依。基层人民银行行政执法所依据的法律法规中，存在一些空白和模糊的情况，使行政执法出现弱化现象。2008年，国务院印发了中国人民银行新“三定”方案，对中国人民银行的职责进行了一定调整，但作为中国人民银行履职的主要法律依据《中国人民银行法》并没有及时跟进修订，一定程度上影响了基层人民银行职责的有效履行。

2.部分金融服务行政管理法律依据滞后于业务发展。有的法规未及时修订、废止，不适应改革发展的需要，如《现金管理暂行条例》、《人民币管理条例》、《金融统计管理规定》、《金融违法行为处罚办法》等规章制度，因时间较长、条款笼统，已明显滞后于金融工作形势的需要；对于现行“两管理、两综合”工作要求，也仅是根据《中国人民银行法》的相关条款引申出的意义作为依据，并没有明确的法律条款支持。

（二）管理操作层面

1.依据错误。一是违背合法行政原则要求在金融服务行政管理执法中不依据法律、法规和规章的规定而只依据规范性文件的有关规定，由于规范性文件对人民法院不具有法律上的约束力导致基层央行在行政诉讼中存在败诉的风险。二是法律适用错误。本应引用a法的有关规定，但却错误地引用了b法的有关规定。三是条款引用“张冠李戴”。部分基层央行工作人员不懂得如何正确识别法律的条、款、项导致具体法律条文引用错误。本应属于“项”的规定却错误地作为“款”予以引用。

2.证据收集不充分、不合法。行政执法证据指的是行政执法主体在对行政管理相对人实施法律、法规、规章的措施和手段时所依据的事实材料。在金融服务行政管理执法中证据收集风险主要有：一是不收集证据凭经验执法；二是证据收集不充分或违背证据的“关联性”要求所收集的证据与处理、处罚决定中阐述的违法事实不存在因果关系；三是证据收集方式不合法。

3.自由裁量权滥用。现行金融法律、法规、规章赋予了基层央行及其工作人员较为宽泛的自由裁量权。但在实际操作中由于执法人员千差万别，个人素质和价值取向的不同会导致对法律规范的理解偏差从而产生自由裁量权滥用的法律风险。错误行使自由裁量权主要表现为：一是违反比例法则。即行政处理手段与违法行为造成的危害性不成比例，在行政处罚上体现为违反“过罚相当”原则。二是当有多种行政手段能达到行政目的时采取了损害金融服务行政管理相对人权益的方式。三是考虑了错误的和不相干的因素。如执法人员因金融服务行政管理相对人陈述申辩而错误地认为其态度不好从而实施了加重处罚。四是行使自由裁量权未说明理由。基层央行及其工作人员在行使自由裁量权时普遍存在的问题是作出处罚决定没有详细陈述理由，即没有对融服务行政管理相对人的违法行为、违法情节、方法和手段、社会危害程度、主观恶性和陈述申辩内容等进行综合分析评价，行政处罚决定难以让人信服。

（三）人员素质层面

目前基层央行金融服务行政管理人员队伍主要以从事监管或基础业务工作的同志为主，其法律理论功底相对不扎实，掌握新法律法规知识的能力有限，在具体的行政行为中往往不能正确应用法律法规。在行政管理实践中缺乏创新意识，监管方法赶不上形势发展的要求，仍习惯于以看报表、翻传票、手工做执法检查记录等老方法、老模式开展检查，不会采集电子数据，不会用计算机对数据进行归并和分析，影响了执法检查的效率和准确性。

二、金融服务履责法律风险防范对策

（一）加快立法进度，完善金融服务行政管理法律依据

全国人大、国务院和人民银行总行应加快金融立法尤其是有关金融法规和规章的立、改、废的步伐，建立健全金融法律体系，为基层央行依法开展金融服务行政管理提供较为完善的法律依据。同时增强法律的可行性和可操作性，尤其是对金融法律中的有关处罚性条款要充分考虑我国金融服务发展现状，有针对性的作出规定，确保基层央行依法行政有法可依。人民银行总行应结合职能调整和金融发展实际，全面清理与《中国人民银行法》等金融法律冲突或不协调的金融规章和规范性文件，进一步明确人民银行的职责权限，理顺金融法律、法规、规章的层次和效力，增强金融法规、规章的可操作性。

（二）规范工作程序，消除金融服务行政管理法律隐患

一要积极推行行政执法责任制。加强各执法部门和法律、人事、内审、监察等部门的协调配合，认真梳理执法依据，依法界定执法职责，落实执法责任，努力提高行政执法的规范化水平。二要建立健全非现场监管工作机制。有效整合部门资源构建金融信息共享平台，建立健全金融监管信息系统、评价体系和预警机制，完善行政许可管理制度，努力实现非现场监管的规范化、制度化和信息化。三要规范现场检查和行政处罚行为。将现场检查的立项、取证等行为纳入规范化、制度化的轨道，积极探索综合执法、查处分离等现场执法制度。

（三）建立识别体系，加强金融服务行政管理风险防范

在现行体制下任何一个行政部门，特别是行政执法部门均存在风险。按照风险管理理论，任何风险均可以控制并预防，经过控制的风险可以因势利导化消极因素为积极因素。因此当前基层央行在金融服务行政管理中必须加强对风险的识别，其手段主要有：一是法律识别。即利用立法的手段将零散的执法职能和风险融为一体，使广大基层央行及其工作人员明确应作何为、应不作何为；二是工作识别。根据不同业务工作和本地区经济金融发展实际确定具体的风险点；三是案例识别。建立全国或一定区域内基层央行金融服务行政管理风险案例库，方便基层央行工作人员直观防范风险。

（四）强化监督力度，增强金融服务行政管理工作效能

一是按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全重大决策法律咨询论证、社会公示、跟踪检查和责任追究等决策监督制度，落实决策责任。二是完善规章制度和规范性文件的审查制度，防止出台违反上位法规定、不符合经济社会发展要求和相互冲突的规范性文件。三是按照有关规定对金融法律、法规、规章和其他规范性文件的执行情况，开展常规检查、专项检查推动层级监督机制的创新。

（五）推进队伍建设，提升金融服务行政管理人员素质

要减少金融服务履责法律风险，基层央行工作人员必须具备能够正确开展金融服务行政管理的综合素质。这些素质包括端正的工作态度、良好的业务素质、必要的法律知识等。为此基层央行要加强金融服务行政管理队伍建设，进一步优化人员结构，将政治坚定、业务精良、作风过硬的优秀人才充实到执法第一线。要建立执法人才库，注重收集懂法律、懂经济、懂业务并能够独立开展多项检查业务的执法人员信息，定期开展业务培训，统一调配使用执法人员。加强对金融服务行政管理工作人员的目标管理和综合考核，建立健全激励約束机制，进一步提高其严格执法、依法办事的自觉性。