浅析我国城镇土地收购储备制度的问题与对策

王妍

【摘 要】随着我国城镇化水平加快，城市发展急剧膨胀，城市土地规模需求也在不断加剧。而我国土地储备机制起步较晚，与现行城市发展趋势得不到完全的匹配。在此情况下，相关政府无法高效合理的配置我国土地，以及科学的提高城市化的发展水平。就此问题本文从我国城市土地现存状况为出发点，以土地收购储备制度为核心，客观分析制度现存的问题，并对此提供一系列合理的建议。将我国城市化发展的红利付诸于土地投资行业，以期实现制度上的优化。

【关键词】土地收购储备制度；问题；对策

一、引言

1996年上海率先开展土地储备工作，建立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，开启了土地资源市场化配置的探索。我国城市土地储备制度的建立虽然作为土地市场的一项制度性创新，给我国土地市场管理带来了积极意义，但我国土地储备制度属于刚刚起步阶段，各理论和实践都缺乏系统性深入研究，现行土地储备制度中依然存在诸多问题。

二、土地收购储备制度存在的问题

我国城市土地储备制度建立时间较短，土地储备机构定位不合理，导致出现地使用不合理，土地资源严重浪费、破坏等现象，加快城市土地的损耗。

1.土地储备资金筹集困难、土地储备能力有限

在土地储备初期，土地储备中心需要储备一定量的土地，必须启用城市大量的储备资金，造成资金紧缺，城市土地储备有限，政府宏观调控出现问题，无法有效调控。

2.土地收购补偿标准不合理

在我国现行土地储备制度中，政府通过征收、购买、到期回收等方式将土地从分散的使用者手中集中起来，并给予一定补偿。补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，我国现阶段对土地补偿标准的理论研究还十分薄弱，土地补偿标准还不完善，且补偿标准普遍偏低。

3.旧城改造的实施与土地储备制度的冲突

目前收储土地多以农村集体土地的征收为主，而对于城镇闲置、低效用地涉及不多，另外城镇低效用地多通过棚户区改造、旧城改造等途径进行再开发整理，造成了多頭供地的局面。

4.地方政府在土地储备中存在角色冲突

目前地方政府赋予土地储备机构既承担促进土地资产保值增值的责任，又肩负调节土地市场、确保城市公共与公益事业用地需求的行政职责。作为经营者，土地储备机构以盈利为目标，追求经济效益的最大化；而作为管理者，则要以合理配置社会资源为最终目标，追求社会效益的最大化，两者之间有时较难同时兼顾。

5.土地财政导致地方土地储备目标偏离

国内土地储备制度建立起因是通过将存量土地盘活，帮助企业解决现阶段的困难。但是在发展过程中，则转变为对增量土地的征收，通过低价征收集体土地转为国有，再高价进行出让，城市政府获取了高额收益，进而形成了在全国范围内普遍存在的土地财政问题。这些行为与初衷存在较大偏差，危害到了企业与集体经济组织的经济利益，严重的话还会产生利益纠纷。

6.土地征收范围有待规范限定

无论公益性目的还是盈利性目的均会采用征收手段获取土地，征收的随意性成为理论界多年来争论不休的话题，收购储备土地再出让的商业性目的也成为人们质疑征收行为公益性的重要把柄。

三、城镇土地储备制度的完善对策

1.建立风险共担，利益共享的社会化资金循环机制

受宏观经济环境影响显著等特点，我国土地储备必须建立一条多渠道筹措资金的机制，改变以前单向通过银行筹借资金的做法。可以通过设立土地基金、实施土地债券化、发行股票等方式吸收社会资金，建立循环资金链，促进土地储备制度健康运行。

2.合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度

由于土地补偿标准直接关系到土地使用者的切身利益，影响到土地储备制度的顺利实施和土地市场的健康稳定。因此可以通过增设土地补偿标准、提高土地补偿额度等，建立覆盖面更广的土地补偿机制，以完善我国现行土地补偿标准。

3.加强城市政府的集中统一领导功能，强化城市土地经营的组织化程度

城市土地经营的涉及面广，政策性强，政府建设和管理城市的任务越来越重。对我国社会的可持续发展意义重大，因此必须加强政府的统一管理职能，城市的各项建设必须在土地利用总体规划和城市规划下由政府进行统一征用、统一开发、统一供地、统一管理的良性机制。

4.明确政府的职能

要明确政府在土地管理中的作用和职能，政府不是土地活动中的寻利者，不是为了追求自身利益最大化的经营者，而是土地市场中的调控者、监督者和管理者。

5.强化集体所有者的所有地位

地方政府在土地收购上居于独家垄断地位，目前农民在土地增值收益分配中处于弱势。我们应该加强农民的集体土地所有权地位，将集体土地所有者与政府放在平等地位，在合理范围内允许农民有权处置自己的土地，为自己日后的生活争取较大的保障。

6.缩小征地范围，明确公益性目的

缩小征地范围，将土地征收权限有效的限定在法律规定的公益性范围之内，避免征收行为的滥用，同时赋予土地收购储备机构以优先购买权并明确相关程序规定。

7.加强基础理论研究

土地收购储备制度是政府宏观调控土地市场的重要手段，其运作模式的科学性、合理性、规范性是成功的重要保证，应加强土地收购储备的对象、条件、补偿、评价、程序等方面的研究，注重结合市场规律规范开展土地收购储备制度，同时应加强法律建设，是土地收购储备制度在法律规范的框架体系内规范、科学、有序又尊重市场规律的良性运行。

四、总结

综上所述，对土地储备制度我们应有一个宏观的理解，认识到此项制度的政府性和公益性，就此制度的完善，需要本着“统一回收，统一供应”的原则，要求在辖区内所有的土地都应统一纳入到土地储备运作机制中去，由政府统一管理宏观调控。而在制度的实践探索中，更应该本着整体性和协调性，增值性和外部性的统一发展思路，优化土地储备运行模式，构建土地储备目标体系；合理确定土地补偿标准，提高土地补偿额度；公开土地储备信息管理，加强土地储备机构监管；健全土地储备法律体系，规范土地储备操作程序；拓宽土地储备融资渠道，解决土地储备融资问题等工作落实具体到位，在保证我国土地资源不流失的情况下最终实现土地资产的保值和增值。

【参考文献】

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