农业供给侧改革与乡村振兴互动的区域实现模式研究——基于皖北地区的经验分析

秦翠翠

（中共阜阳市委党校，安徽 阜阳 236000）

农业始终是国民经济的根本，新常态下农业发展面临的已不再是简单的填饱肚子的问题，而是出现各种结构性矛盾，尤其是粮食产量、进口量和库存量“三量齐增”，“新粮难储、陈粮难出”，生产与市场脱节，导致产品积压，宝贵的资源和环境遭受损耗和浪费。农业的弱质性导致了农村的落败与萧条，成为制约乡村振兴的主要因素。为此，中央先是做出了进行农业供给侧结构性改革的重大决定，随后在十九大报告中又明确提出要实施乡村振兴的战略。本文则着重分析农业供给侧结构性改革与乡村振兴之间的内在机理，并聚焦粮食主产区之一的皖北地区，从实践的角度探索如何通过推动农业供给侧结构性改革助推乡村振兴。

一、问题的提出与相关研究述评

2015年11月10日中央财经领导小组会议上习近平同志正式提出“供给侧结构性改革”，2015年12月中央农村工作会议首次提到“农业供给侧结构性改革”，2016年中央“一号文件”和2017年中央“一号文件”都明确提出要推进农业供给侧结构性改革，2018年中央“一号文件”聚焦乡村振兴战略，这是继2004年以来中央“一号文件”连续15年聚焦“三农”问题，可见中央对农业、农村、农民的重视程度。一时间，政界、学界和理论界纷纷研究“农业供给侧结构性改革”和乡村振兴战略，并提出了未来农业供给侧结构性改革和乡村振兴战略实施的方向、路径及相关举措。

以全国政协委员、经济委员会副主任陈锡文为代表的政界官员一致认为，推进农业供给侧改革非常必要，是对当前农业形势的了解。他认为目前农业存在着“三量齐增”现象，中国农业面临着产品质量差、价格低，缺乏国际竞争力等问题，并提出确保国家粮食安全是农业供给侧结构性改革的底线。此外，以农业部党组书记、部长韩长赋为代表的学者型官员，纷纷着眼于中国农业发展的实际，将研究的目光聚焦于我国农业供给侧结构性改革，比如宋洪远[5]（2016），郭永田[6]（2016），刘红岩[7]（2016）和陈晓华[8]（2016）等。郭永田从融资的角度，提出推动农业供给侧结构性改革，要充分发挥政策性金融的优势，从六个方面提升政策性金融推动农业供给侧改革的能力。宋洪远[5]（2016）认为推进农业供给侧结构性改革，重点是解放和发展农村生产力，紧紧围绕市场需求组织生产，优化农业资源要素配置结构，统筹国内国际两个市场，同时改革要与各地的实际相结合。此外，还有河南省农业厅的魏国强、湖北省农业厅的戴贵洲，湖南省委副书记孙金龙、浙江省农业厅史济锡等纷纷从省级视角研究如何进行农业供给侧结构性改革。

以中国人民大学孔祥智、中国农业大学朱俊峰和韩一军、厦门大学许经勇为代表的理论界学者，研究了如何进行农业供给侧结构性改革。孔祥智[9]（2016）认为：一要通过土地制度改革，培育新型农业经营主体；二要通过去产能、降成本、补短板三大任务；三要通过粮食价格体制和补贴制度改革，理顺粮食价格机制，设计好和粮价脱钩的粮食补贴政策，树立全新的粮食安全观。朱俊峰[10]（2016）认为，推进农业供给侧结构性改革，应该坚持市场化取向。他认为推进农业供给侧结构性改革要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板六项重点任务。此外，中国社会科学院的胡冰川研究开放条件下的农业供给侧结构性改革，分析了面临的形势，明确了改革目标，并有针对性地提出具有可操作性的策略。

还有一些特殊的学者，党校的专家、学者也纷纷将目光聚焦在农业供给侧结构性改革，多从省情出发，有针对性地提出了各省如何结合自己的实际进行农业供给侧结构性改革，比如中共山东省委党校的郭振宗、中共红河州委党校马泽波、陕西省行政学院张首魁等，中共浙江省委党校2016年第一期领导干部进修班的学员从提高浙江现代农业发展水平出发，提出加快农业供给侧结构性改革的政策建议。

但是将农业供给侧结构性改革与乡村振兴战略结合起来的研究较少，吴德慧[11]（2018）以河南许昌为例，深刻论述了供给侧改革是乡村振兴的必由之路。她认为广大县域推进农业供给侧结构性改革，是破解农产品供需结构性矛盾的迫切需要，是缓解农业资源环境压力的迫切需要，是提升农业质量效益和竞争力的迫切需要，是促进农民收入持续增长的迫切需要，是实施乡村振兴战略的必由之路。唐安来[14]等（2017）基于江西的实践，分析了乡村振兴战略与农业供给侧结构性改革的关系，认为推进农业供给侧结构性改革，提高农业供给质量和效益，是实施乡村振兴战略的必然要求。苑雅文、时会芳[12]（2018）认为天津休闲农业肩负着重要的使命与担当：它是“乡村振兴战略”的重要手段，是农业供给侧改革的有力举措，是满足人民美好生活需求的有效途径。但是，当前鲜有文章阐述农业供给侧改革与乡村振兴战略之间的内在逻辑关系，一些学者论述了城镇化与乡村振兴战略之间的关系，比如杨梅、郝华勇[15]（2018）认为特色小镇引领乡村振兴的作用机理表现在：特色产业为载体促进农村产业兴旺、特色小镇为窗口引领乡村文化兴盛、特色小镇为平台带动乡村生活富裕、特色小镇为示范拉动乡村生态宜居。

二、农业供给侧结构性改革与乡村振兴战略的机理分析

乡村振兴战略提出的最终目的是要彻底解决好农业农村农民这一关系国计民生的根本性问题，“三农”问题中农业又是基础，如果没有农业的现代化，农村建设的资金、农民增收的渠道均不通畅，所以彻底解决好农业现代化、增加农产品的附加值、延长农业产业链、构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系应该是全党工作的重中之重，如何解决农业发展质量提升的问题是关键。农业发展质量的提升，乡村发展新动能的培育都必须以农业供给侧改革为抓手。

（一）农业供给侧结构性改革是乡村振兴战略的主要手段和动力源泉

乡村振兴战略的动力源泉在于深化农村改革，在巩固和完善农村基本经营制度的基础上，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。我国的改革开放正是始于40年前发生在凤阳小岗村的那张将土地承包到户的“生死契约”，土地产权制度的变更极大地激发了农民生产的积极性，促进了农业生产效率的大大提升。那个时期农业发展的主要矛盾集中在粮食总产量过低，无法满足人们的生存生活需要，现今我国经过四十年的高速发展，经济社会的主要矛盾也发生了变化，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对农业提出了更高的要求，人们不但要吃饱，更要吃好，要吃得健康、吃得放心、吃得丰富。由此可见，农业发展面临的难题已经由总量的供不应求转变为供求结构性失衡，供给侧结构性改革就是一项从供给的角度着重解决结构性矛盾的改革，而农业领域的供给侧结构性改革旨在破除制度障碍，纠正资源要素配置扭曲，优化农业资源配置，生产更多绿色优质农产品，提高农业供给质量和效率，进而解决农产品供给上的结构性矛盾。所以，乡村振兴战略的关键举措是破解农业供给侧结构性矛盾，供给侧结构性改革是实施乡村振兴战略的主要手段和突破口。

（二）乡村振兴战略能够为农业供给侧结构性改革创造有利条件

乡村振兴战略要求优质的劳动、技术、资本等生产要素向农村地区集中，解决农村地区长期发展缓慢的难题，为农业供给侧结构性改革创造有利条件。农业供给侧结构性改革的本质是提高农业的生产效率，农业生产过程中更重视提升农产品的质量，而提高农业的劳动生产率必须要借助农业机械的使用、生产技术的创新、发达的互联网提供及时准确的市场信息等手段。从劳动力这一传统要素来看，农业供给侧结构性改革的主体还是要靠农业的生产经营主体和农村基层党组织的带头人，十九大报告中提出“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”，这一点很关键，农业供给侧结构性改革是一种农业发展思路和发展模式的转变，单靠现行小农经济下的兼业农民，难度极大，而乡村振兴战略的实施恰好可以为农业供给侧改革找准人才的突破口。

三、皖北农业供给侧结构性矛盾制约乡村发展的因素分析

皖北地区以供给侧结构性改革为主线，经济保持了又好又快发展势头，2017年经济总量增速自2012年首超全省后，再次实现赶超，主要经济指标增幅高于全省平均水平。2017年皖北六市生产总值7 850.2亿元，同比增长8.6%，增幅比全省高0.1个百分点，比上年同期高0.4个百分点。但是农业发展面临的一些新矛盾阻碍皖北地区乡村的振兴。

（一）农业基数大，质量不优问题突出

2017年皖北六市粮食产量均超过100万吨，其中阜阳市粮食产量达到567.8万吨，皖北地区三次产业结构比是14.9∶44.2∶40.9，而同期安徽省的三次产业结构比是9.5∶49∶41.5。皖北六市第一产业在全省的占比高于生产总值占比，2017年一产占全省的44.8%，生产总值占全省的28.5%；从绝对值上看，2017年皖北的粮食产量达到2 106.9万吨，占全省的60%。农产品质量不优问题突出，产品缺乏市场竞争力，优质、绿色粮食供给不足。农业领域改革的任务艰巨，成为制约乡村振兴的主要因素。

（二）粮食产量节节高升，库存压力大

安徽省粮食产量实现“十四连丰”，2017年粮食总产695.2亿斤，皖北地区除个别地市粮食产量有小幅波动外，如2016年阜阳市粮食总产量557.18万吨，略低于上一年度的570.29万吨，绝大多数地市粮食持续性丰收，比如淮北粮食生产实现“十四连丰”，全年粮食总产量达到129.5万吨。2017年六个地市粮食产量均实现了增长，淮北、亳州增速分别为2.1%和2%，蚌埠和阜阳的增速为1.9%，接近2%，淮南增长1.7%，宿州增长0.5%。粮食总产量的上升给各地带来了巨大的粮食收储压力，现有的储备粮库不够用，陈粮不出，新粮难入库。2015—2016年安徽省一度出现了“旧粮占仓容，新粮收储难”的问题，2015年合肥国家粮食交易中心出现了拍卖难，由于托市粮价格高于市场价，小麦稻谷等主粮销售难，销不出去的旧粮挤占仓容，粮食产销进入了死循环。而且这一问题至今未得到根本性的解决，建新仓不但增加了固定成本投入，而且增加了保管成本，临时性的借用外地粮库的办法不可持续，解决这一难题的根本途径是将旧粮消化掉，这要求我们必须生产出质更优价更廉的粮食，但是由于当前我国保护价收购粮食的制度仍然在执行，农民缺乏提高产品质量的动力，大量种植普通小麦、玉米、稻谷等主粮的势头正旺，粮食收储矛盾依旧尖锐。

（三）要素的错配导致农产品结构扭曲

皖北地区农产品结构单一，尤其是小麦、玉米等产量占比独大，小麦产量占全省的比重高达89.93%，玉米产量占比高达95.70%，而油料、棉花、豆类、杂粮等种植不足，结构性矛盾突出，粮食卖不出去导致收储压力大，目前，我国的小麦、玉米、大豆、棉花、油料、糖料等大宗农产品的价格大多比国际市场高，这也是结构性失衡的主要原因。近年来，皖北地区在全国要求农业供给侧结构性改革的大背景之下，主动调整农业结构。农业结构调整有适应性调整和战略性调整两种：适应性调整好比“揉面”，是一种“水多了加面，面多了加水”的模式，属于事后和短期调整；战略性调整主要是着眼于需求结构的动态变化和供给结构对需求结构的动态适应和反应能力，属于超前性和长期性调整，并且以体制机制改革为动力和依托。但是当前皖北地区的调整属于适应性调整，未能上升到战略性调整的高度。2017年皖北地区主动推动农业结构调整，鼓励农户多样化种植，但是六地市的棉花产量都出现了大幅度下降（表1），棉花产量下降的最主要原因是受市场机制的影响，国内棉价高于国外，国内棉花生产成本高。但是主粮由于受保护价和临时收储制度影响，农民种植主粮的收益稳定且可预期，主粮种植机械化程度较高，所以种植积极性高，一定程度上导致了土地资源、劳动力等生产要素的错配，最终导致农产品供给出现结构性矛盾。这是农业适应性调整造成的不利影响，要打破这一僵局，必须从制度层面上进行农业结构的战略性调整。

表1 2017年度皖北六市主要农产品产量及变动

（四）主体功能区规划决定农业主体地位

安徽省政府2013年编制了《安徽省主体功能区规划》（皖政〔2013〕82号），作为全省国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，将全省国土空间划分为重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域三类主体功能区，皖北地区没有一个国家重点开发区区域，只有省重点开发区域，其中阜亳片区4 092.24平方公里、淮蚌片区1 945.08平方公里、淮宿片区3 281.61平方公里被划为省重点开发区域，总面积只占到全省的6.65%。皖北六地市共有30 544.37平方公里的土地作为国家农产品主产区，被划为限制开发区域，占到全省总面积的21.8%。这些因素共同决定了皖北农业的主体地位，农业弱势的天然属性制约了皖北的乡村发展，已然成为实施乡村振兴战略需要克服的最大困难。

（五）环境负效应影响乡村宜业宜居宜游

皖北农民在农业生产过程中依旧依赖多施肥、多打药的方式促进增产增收，2017年皖北六市化肥使用量（折纯）166.60万吨①，占全省的52.3%，高于第一产业占全省的占比②。长期作用下，化肥、农药对环境造成的危害日益显著，广袤的皖北大地上土壤和水污染加重，土壤肥力下降趋势明显，但是具体的土壤污染方面的权威报告尚未出台，2016年底安徽省人民政府印发了《安徽省土壤污染防治工作方案的通知》进行部署：2017年启动全省土壤污染状况详查；2018年底前，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；2019年底前，掌握已关闭搬迁的重点行业企业用地土壤污染情况；2020年底前，掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况，划分环境风险等级，并建立土壤环境质量状况定期调查制度，每10年开展1次。乡村振兴战略致力于打造宜业宜居宜游的新乡村，所以必须要控制农业生产中的面源污染，加快启动土壤、水、大气污染的防治工作。

四、农业供给侧结构性改革助推皖北乡村振兴的建议

农业供给侧结构性改革一旦成功推进，将为乡村振兴提供强大的内生动力。皖北的凤阳小岗村作为中国改革开放第一村，新时代理应继续发扬改革创新精神，成为农村改革的领头羊。从国家层面来看，2015年底提出供给侧结构性改革，2016年重点任务是“三去一降一补”，2017年强调加强农业领域的供给侧结构性改革，重视实体经济的发展，2018年供给侧结构性改革的内容又增加了要素市场化配置改革。这些都是致力于从供给的角度，矫正要素配置的扭曲，实现要素的最优配置，通过技术创新和制度创新，破除阻碍生产力水平进一步提高的因素，在发展过程中加倍重视质量和效益，实现经济高质量发展。皖北地区的改革也应该遵循供给侧结构性改革的宗旨，从对农业结构战略性调整、健全乡村治理体系、促进农村产业融合发展和深化要素市场化配置改革四个方面助推皖北的乡村振兴。

（一）对农业结构进行战略性调整

1.农业经营结构调整

虽然土地流转在皖北已初步形成规模，但是农业经营结构还没有完成彻底的转变，仍然是以一家一户经营为主体，另一方面，农业合作社以及土地流转大户受租金上涨、玉米价格改革和自然灾害等条件的影响，已局部暴露出抗风险能力弱、经营稳定性差等弊端。所以，皖北地区要继续深化土地流转制度的改革，促进家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体的成长，并且要促进其与现代金融、大数据、云计算等现代科技的融合，比如阜阳市的农业龙头企业通过大数据提前获悉某种农作物的市场行情与种植规模，实现了从“两眼摸瞎”到“有的放矢”的转变。

2.农业生产结构调整

农业结构的调整要坚决杜绝适应性调整，不是政府说种啥就种啥，过去皖北地区的农民坊间流传着“政府让种啥，坚决不种啥”，因为农民通过经验的总结发现，政府鼓励种啥，最后啥便宜，甚至卖不出去，后来就逐步演变为与政府“对着干”。其实这就犯了对农业结构只做适应性调整的错误，地方政府应该理顺思路，重新认识政府与市场的关系，要让市场在资源配置中起决定性作用，政府不要直接干预经济活动，农民要种啥，让农场主、农民合作社、专业大户等经营主体去做市场调研，政府要做好为种植户提供准确的天气信息、搭建农户与外界信息对接的平台等服务工作。

3.发展生产性服务业

国内外的经验表明，农业生产性服务业不仅有利于促进“小而散”的农户走上转型升级的轨道，而且还有利于促进农业节本增效和降低风险，对于推进农业科技进步、增强农业创新驱动能力意义重大。农业生产性服务业也是延长农业产业链的方式之一，有助于促进一部分农业增加收入。鼓励逐步从土地中脱离出来仍然生活在农村的这部分农民，通过购买专业化的农业机械、雇佣专门的技术人员为农业经营主体提供便捷服务，收取相应的费用，以达到双赢。

（二）逐步健全乡村治理体系

党的十九大报告中明确提出要健全乡村治理体系，我国农村长期实行基层群众自治制度，而当前农村社会发展中出现了一系列问题，解决问题的关键在于构建并逐步完善自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治”的主体共有五个，即基层社会党组织、基层政府、城乡社区企业、城乡社区社会组织和城乡社区成员，要厘清五者之间的关系，以自治消化矛盾，以法治定纷止争，以德治春风化雨，加快构建共建共治共享的基层社会治理新格局。

（三）促进农村产业融合发展

促进一二三产融合发展，第一产业与第二产业和第三产业融合发展，做好“接二连三”工作，通过农业与农村二三产业的融合渗透和交叉重组，形成产业跨界融合、要素跨界流动和资源跨界集约配置，实现业态创新和商业模式的创新，有利于整合资源、集成要素、拓展和提升农业中高端市场，推进农业完善产业链、打造供应链、提升价值链，助推乡村振兴。

此外，还要融通农业资金，跟进农业保险。通过政策性银行的专项资金，为皖北农业供给侧结构性改革提供资金支撑。通过中国农业发展银行的专项资金，探索农业物联网和大数据平台建设。不管是农业结构的适应性调整还是战略性调整，转换农业经营主体，风险极容易过度集中于种粮大户，加之农业的自然风险过大，要想平稳地规避风险，就必须引入农业保险，更好地服务于现代农业，助推农村繁荣发展。

（四）深化要素市场化配置改革

1.农村土地制度改革

要通过土地制度改革，培育新型农业经营主体，应在有条件的地区重点加快农村土地承包经营权权属落实、农村集体经营性建设用地改革、农村宅基地制度改革和征地制度改革。

2.粮食收储制度改革

理顺粮食价格机制，设计好和粮价脱钩的粮食补贴政策。探索市场化模式推动农业供给侧结构性改革，参照玉米收储改革，逐步放开市场机制。积极有序地推进粮食库长制的改革和实施，加快改造仓储设施和技术。以阜阳市为例，2012—2017年阜5年共投入资金5.62亿元，新建标准仓容137.5万吨，维修改造“危仓老库”68万吨，粮食仓储设施和储量技术达到历史最好水平。

3.粮食补贴制度改革

自粮食补贴制度实施以来，虽然给农民带来了种粮收入的增加，但同时也引发了农业生产资料价格的上涨，最终导致流入农民口袋的钱不增反减，所以我们再次呼吁完善顶层设计，取消补贴直接与粮食价格直接挂钩。补贴与粮价的直接挂钩导致价格作为市场经济最有效的调节手段失灵了，所以亟需中央高层探索和设计与粮价脱钩的补贴政策，树立全新的粮食安全观。

五、结语

通过农业供给侧结构性改革促进农业产品结构的转型升级只是“台前”，促进要素结构的转型升级和涉农产权、要素市场化配置才是“幕后”。总之，正如刘世锦所说的，供给侧结构性改革的主战场是要素的市场化改革，乡村振兴战略的关键是农业供给侧结构性改革，农业强、则百姓富，百姓富、则农村兴。

注释：

① 由于2017年亳州市化肥使用量的数据无法获悉，所以用2016年亳州市29.67万吨的数据替代，对总体占比影响不大。

② 2017年皖北六市第一产业的产值是1 169.5亿元，安徽省第一产业产值是2 611.7亿元，皖北六市第一产业占全省的44.78%。