内蒙古突破资源型城市产业转型的困境与对策研究——以包头市为例

张 凯，张 静

（1.中共包头市委党校，内蒙古包头014060；2.包头医学院职业技术学院，内蒙古包头014030）

这些年来，包头市经济快速发展，矿产资源为包头市的工业化和国民经济发展作出了巨大贡献。由于特定的历史原因和资源的不可再生性，资源型城市发展面临诸多的困境，对其进行产业转型己势在必行。在深入贯彻十八届五中全会“五大发展理念”会议精神的背景下，研究资源型城市产业转型问题，提出符合包头市实践特色的资源型城市产业转型的政策建议，对于目前内蒙古转型发展阶段具有突出的现实意义。

1 包头市资源型产业的发展现状及其基本特征

包头位于阴山—天山横向成矿带上，矿产资源种类较多，蕴藏量比较丰富，矿业及其延伸产业在国民经济中占有极其重要的地位。

1.1 包头市矿产资源基本情况

目前，包头市已发现各类矿产74种，其中查明有一定资源储量的矿产58种。有13种矿产保有资源储量居全区前三位，资源储量居全区第一位的有8种，特别是稀土已探明工业储量为5 738万t，占世界储量的62%，全国的87.1%，全区的99%，居世界第一位。综观包头市矿产资源，其有以下显著特点：

矿产资源总体呈现“三多二少”的局面，即贫矿多，中小型矿多，共生矿多；大矿少，富集矿少，综合利用难。如铁矿，除白云铁矿外，绝大部分是100万t以下的小矿，而且品位低，开采难。矿产资源种类较多，但真正具有一定规模储量的缺乏，优势矿种单一。包头市主要优势矿产资源如表1所示。

包头的经济发展目前仍然依靠资源需求持续增长，煤、铁等主要矿产资源的需求将进一步扩大。包头市主要矿产资源保证程度如表2所示。

1.2 包头市资源型产业发展现状

包头市依靠先天的资源优势，对资源产业进行积极布局。2016年，包头市规模以上工业行业数34个，规模以上工业实现生产总值34 409 058万元，其中资源型相关产业的规模以上工业行业数有9个，占全部规模以上工业行业生产总值的比例为70.85%，其余25个规模以上工业行业的生产总值只占到全部的29.15%（见表3）。通过数据显示，资源型产业在包头的发展形势良好，以黑色金属冶炼和压延加工业和有色金属冶炼和压延加工业为代表的资源型产业在包头市经济社会发展中起着举足轻重的作用。

产业从形成到衰退的过程，实质上是产业在产业体系中地位的变迁，生产要素发生转移的过程。其兴衰体现为产业从幼小产业→先导产业→主导产业→支柱产业→夕阳产业的发展过程；产业兴衰过程经历萌芽期或形成期、成长期、成熟期及衰退期四个阶段[1]。

产业生命周期的一般形态如图1所示，是条S型曲线，但是产业各发展阶段的长短，依产业的不同性质和功能不同，其空间分布也会有所不同。

资源型城市的产业转型依据产业生命周期理论将产业的形成过程也分成形成期、成长期、成熟期及衰退期四个阶段，资源型城市在形成期、成长期主要依靠资源逐渐形式以资源为主的主导产业；在进入成熟期以后，资源型产业技术、规模等要素相对稳定；在进入衰退期后，资源型城市的经济衰退或枯竭。

根据数据表明，当前包头市处于资源型城市产业发展的成熟期。并且有研究结果表明，资源型城市产业转型的最佳时期是成熟期。所以，当前包头市急需进行产业转型，避免进入产业衰退或枯竭。

2 探索包头市突破资源型城市产业转型的困境

包头市依靠先天的资源优势，对资源产业进行积极布局，对提升包头市经济社会发展水平做出了贡献。但是，包头市在产业转型过程中还存在诸多方面的问题。

2.1 资源依赖性强，持续发展能力弱

包头市是以钢铁、稀土资源为主的资源型城市，在经济结构上表现为产业结构单一，三次产业严重不协调，重工业占主导地位，产品结构层次低，技术含量少，设备陈旧落后，对资源的综合利用水平低。近几年，随着包头市稀土产业规模的不断扩大，稀土产业整体结构不完善、产品附加值不高成为制约行业发展的主要问题。目前，稀土初级产品产值约占稀土工业总产值的一半。稀土是典型的工业维生素，稀土自身的产业很难做大，必须延伸下游产业。

2.2 产业层次低，产业链不完整

目前，包头市产业发展处在生产价值链中的最低端。这样的产业结构自然决定了包头经济整体效益不高。以稀土产业中的永磁材料为例，包头市是永磁材料原料的主产区，但是其产值却不到全国的1/5。稀土新村料及高端应用等下游产业发展不足，缺少具有核心竞争力的大型企业，特别是具有高附加值的稀土新材料、高端应用产品企业规模小、数量少，缺乏在国内外有较高影响力的拳头产品。

2.3 企业创新能力不强，科技成果难以转化

纵观包头经济发展的历程，工农业产品中“包头制造”屈指可数，“包头创造”几近空白，究其主要原因就是缺乏创新的动力。包头市作为老工业基地，经过若干年的发展已经形成了一批与地区资源和工业布局相配套的科研院所，科技创新水平提高很快。但是与发达地区相比，科技创新投入、科技创新能力和科技创新成果仍有一定的差距。创新不足不仅是企业自主创新的意愿与能力不够，更重要的是还没有完全建构起有利于技术创新的支持系统，现有的科技成果转化难。

2.4 产业引导扶持政策不到位，难以促进产业转型升级

产业想要得到良性发展，既需要“无形的手”，也需要“有形的手”。政府在产业发展中的职能作用体现在制定产业政策、完善服务环境以及对于新技术研发的财政资助、对于产业定位及未来发展的方向性引导上。政府在制定与执行相关政策时，要充分研究现实市场需求、可能的风险因素，保证政策的连贯有效与配套到位，及时关注政策实施后的反馈，适时予以调整完善，为产业良性发展提供一个有力的发展平台。近年来，包头市为促进产业转型发展制定了许多政策，涉及了技术激励、财政支持、人才队伍建设等诸多方面，但是，这些政策主要是指导性文件，没有约束力。

2.5 人才培育体系不健全，高端人才匮乏

目前，包头市职业教育发展缓慢，现有的职业教育水平既不能满足学生的需要，更不能为包头市经济发展提供充足且质量优秀的专业人才，人才培育体系不健全，急需要改善。另外，包头市引进高端人才工作不到位，一方面会导致科技人才严重缺乏，另一方面又易致已有人才流失加剧。近几年，包头市制定了《包头市推进“人才强市工程”的实施意见》、《包头市引进高层次创新创业和紧缺急需专业技术人才办法》、《包头市高层次创新创业和紧缺急需专业技术人才服务保障办法》等政策，但是政策力度和实施效果与发达地区相比还是有一定差距。以稀土产业为例，包头市稀土人才多集中于选、冶、分离及材料研发领域，缺乏高端材料、元器件、零部件、整机开发以及市场营销、资本运作等人才，同时相关人才从事项目跟踪模仿多，原创性项目开发能力较差，部分学科缺乏领军型人才。

3 构建科学合理的资源型城市产业转型的评价指标体系

在资源型城市转型既要遵循市场经济的运行规律，同时也要充分发挥政府在转型发展中的主导作用。具体而言，一方面要引导市场按照规划的方向转型，但另一方面又需要一个科学的评价指标体系，用以充当指挥棒和评价尺，以指导转型、考核绩效。本文应用层次分析法分析包头市资源型城市产业转型的评价研究。

3.1 明确问题和建立层次结构模型

明确研究的问题后，根据相关理论建立评价指标体系。从经济、社会、资源和环境四个方面建立评价指标体系。课题组选择了四个指标作为评价体系中的目标层指标，分别是经济转型、社会转型、生态转型和资源转型；在准则层指标下设立13个指标；在方案层指标下设置30个指标（见表4）。

3.2 构造判断矩阵

若矩阵A=(αij)n×n满足2，...，n），则称之为正互反矩阵。关于如何确定αij的值，萨蒂等建议引用数字1-9将其倒数作为标度。

3.3 确定单层次权重

判断矩阵构造完成后，需要根据判断矩阵求出一些关键性指标：每一个指标相对于上一层次“准则”的单层次权重（特征向量）、每个矩阵的最大特征值、一致性指标CI和一致性比例CR。其中，权重是我们接下来进行总权重计算需要用到的；最大特征值是计算CI和CR需要用到的变量。一致性指标CI和一致性比例CR是用来对判断矩阵进行一致性检验的[2]。

求矩阵的单层次的权重通常有两种方法，“和积法”和“方根法”，课题组采取的是“和积法”。

“和积法”计算过程如下：

通过“和积法”的计算，我们可以求出单层次中每个指标的权重（即特征向量 w=[w1，w2，...，wn]T）和每个矩阵的最大特征值。

3.4 进行一致性检验

一致性检验的计算过程如下：

②查找相应的平均随机一致性指标RI。对n=1,...,9,萨蒂鉴定了RI的值，见表5。

当CR＜0.1时，认为判断矩阵的一致性是可以接受的，否则应对判断矩阵作适当修正。

3.5 单层次排序和总排序

通过以上计算过程可以计算出单层次权重，以及他们的最大特征值、CI和CR。接下来就是计算综合分值。基本思路就是准则层下每一个指标的标准化分和相应的权重相乘后所得的数值相加后即可得出该准则层标准评分层。通过上述方法求出各个准则层标准化评分值之后，再将各个子系统内的方案层标准化分值乘以其在相应系统内的权重，就可得出每个子系统的评分结果[3]。

为此对资源型城市包头市进行实证研究，样本数据选取2012—2016年相关数据，并且咨询了包头市经信委、发改委及包头市委党校等政府机构官员和专家，在构建的资源型城市转型评价指标体系的基础上，采用萨蒂1～9标度法，运用层次分析软件，计算各级指标对总目标的权重（见表6）。

综观检测结果，在包头市资源型城市产业转型评价指标权重中，第三产业增加值占GDP比重、第三产业就业人员占全部就业人员比重、地方财政教育和科技支出占GDP比重、污染治理投资占GDP比例、人均GDP这五项指标所占的比重权值较高，所占比重权值分别为 0.105 2、0.091 4、0.059 8、0.052 2、0.051 2，符合研究观点资源型城市产业转型的本质和目的就是转变产业结构对于资源的依赖，在评价包头市资源型城市产业转型时应着重关注这五项指标，一方面，为包头市突破资源型城市产业转型的困境指明发展目标和可选路径，另一方面，为城市转型政策及其效果评价建立科学的标准。

4 对策建议

依据产业生命周期理论，包头市处于资源型城市产业发展的成熟期。当前，包头市如何结合本市经济社会发展的实际特点，破解其产业转型发展面临的困境，从观念到制度，从方式到内容，还有大量的工作要做。针对存在的问题，结合包头市的实际发展情况，促进包头市产业转型的对策建议如下：

4.1 发挥政府主导作用，推动包头市多元化发展

政府除了在土地供给、信贷扶持、政务服务等方面为新兴产业发展做好各项保障工作以外，更重要的是为包头市产业转型营造良好的市场环境，进一步完善财政、税收、金融、政府采购、知识产权保护、技术创新转移机制、市场资源配置、人才激励机制等政策法规，形成一个前后保障、上下联动的政策网络体系。此外，在政策指导思想方面，应按照“政府推动、企业主体、市场运作”的指导思想，建立由政府、国有企业、民营企业共同参与的运作模式，从而扩大产业转型的参与主体。鼓励国有大中型骨干企业利用现有的产业基础、资金实力，以及较高的装备水准和较大的产能储备，从企业成长的实际出发，选择进入新兴产业领域发展。发挥民营企业在市场、信息、技术等领域的独特优势，引导并鼓励民企、民资加入新兴产业发展。总之，包头市可以从政府、国有、民营三个方面入手，寻找包头市发展方向，建立多元化产业体系[4]。

4.2 合理规划产业结构及产业布局，助推包头市产业转型升级

一方面，合理规划产业结构。包头市应该吸取国外发达国家资源型城市产业转型的经验，要高瞻远瞩地规划城市的未来发展，通过产业结构的战略调整，产业结构向多元化发展，摆脱对资源主导产业的依赖。从包头市的实际情况来看，包头市是内蒙古的制造业、工业中心及最大的老工业城市，传统产业优势明显。

另一方面，合理规划产业布局。一是要从全局出发，强化稀土产业的辐射集聚作用；二是要在规划产业布局的过程中注意运用政策手段合理引导资源流向，为弱势产业提供技术支持；三是要应合理规划产业结构，适当引导产业布局，分清主次，根据位置优势、资源优势等实际禀赋，突出包头市每个区域的区域特色产业[5]。

4.3 以稀土产业为突破口，延伸包头市产业链

要大力实施“稀土+”战略，融合与其他产业的发展，延伸包头市整个产业链，研发并掌握一批关键核心技术，提升稀土开发利用整体水平[6]。用5年左右时间，确保形成具有国内领先的稀土新材料产业集群和科技创新体系，把包头建成轻稀土信息、技术、产品交易中心，引领稀土产业发展。

着力延伸产业链，将包头市建设成为全国最大的稀土新材料产业应用基地。加快基础设施和配套服务建设，制定和完善扶持政策，以推动稀土产业转型升级为主线，面向东部沿海、长三角、珠三角、京津冀地区，针对制约全市稀土产业健康发展的“短板项目”和“节点项目”，筛选一批国内外具有竞争实力的稀土新材料生产及应用企业进行重点区域、重点企业招商，吸引更多稀土项目入驻包头市。联合稀土高新区或有条件的旗县区，扩建稀土产业园区，为我市稀土产业搭建发展平台。以稀土高新区为平台，继续加大高端新材料及应用产品招商力度，以磁性材料为核心，打造世界最大的“稀土磁谷”。

4.4 推动军民融合深度发展，构筑包头市产业转型新高地

依据中共十九大精神，全面贯彻习近平强军思想，深入实施军民融合发展战略，在新的起点上开创军民融合发展新局面，为实现中国梦强军梦提供坚强有力支撑。军民融合发展是一项利国利军利民的大战略。包头市作为内蒙古唯一的国家重要军事工业装备基地，有着推进军民融合深度发展的天然优势，更应抢抓机遇，将军民融合产业培育为包头市新的支柱产业。

4.5 实施商标品牌战略，带动包头市产业转型发展

建议把商标品牌战略纳入经济发展全局去谋划部署。结合包头市经济发展实际，制定管长远、专业化的商标品牌战略规划和阶段性实施方案。特别要健全完善激励保障措施，对商标品牌工作成绩突出的地区和部门给予通报表彰，对获得地理标志证明（集体）商标注册的给予重金奖励，符合条件的知名商标品牌给予重点金融支持，对打造商标品牌的农牧民专业合作社、初创小微企业放宽信贷投放，形成竞相发展商标品牌的良好态势[7]。

4.6 积极引进高端人才，打造包头市产业转型的“智力引擎”

加大中高端人才的引进力度，围绕生产发展需要，大力引进拥有把握国际前沿技术、熟悉国际市场的高端领军人才和团队积极吸引国内外高层次人才，特别是掌握自主知识产权和核心技术的人才和团队，大量引进可塑性强、容易培养根植性的高学历高素质的年轻人才，形成以高端人才为引领、高等专业人才为中坚技术工人为基石的人才发展体系。要制定和完善人才激励保障政策，让引进的人才既享受现有的人才政策，又能享受到激励保障特殊政策，用政策吸引人才、留住人才。要逐步完善人才引进、鼓励创新、促进就业等方面的配套政策，重点加大对产业创业创新人才的投入力度、金融支持力度和知识产权的保护力度。加快构建科技成果、知识产权归属和利益分享机制，真正落实研究人员的实际待遇，大幅提高科研人员成果转化收益分享比例，充分调动科研人员的创业创新积极性。