基于城乡要素优化配置的乡村振兴战略实施路径思考

彭震伟

乡村振兴战略从根本上说是要改变中国社会当前的主要矛盾。我国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是农村发展的不充分。

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要素的合理优化配置是乡村振兴战略的关键

“三农”工作的根本目的就是让农民生活水平不断提高，要达到此目的，必须让农民的收入不断增长。要实现这样的乡村振兴，最重要的是把乡村振兴放在城乡融合的大系统中，最关键的是认真思考如何来配置、优化城乡发展要素。党的十八届三中全会就提出要推进城乡要素的平等交换和公共资源的均衡配置，推进城乡基本公共服务的均等化。

20世纪末欧洲制定了“欧洲空间发展展望（ESDP）”这一引导性文件，引导欧盟在不断扩张的情况下去平衡国家之间的发展，尤为关注构建新的城乡关系，包括本土化、多样化与高效发展的乡村地区，以及构建城乡合作伙伴关系。从中获得的体会是，我国乡村振兴战略所需要构建的城乡关系是一种平等的合作伙伴关系，而不是由城市来支持乡村和弥补以前对农村的欠账，或者是城市对乡村的外援。

对于乡村的发展而言，发展要素的合理配置非常重要。一方面是外部的要素，即处理好一个地区内城乡之间的关系，乡村的发展要放在城市和区域发展的大环境中；另一方面是从乡村自身来说，乡村自身有很多要素，如乡村的土地、生态和人力资本等，要放在城乡整个体系中去考虑这些要素的利用，关键在于如何给乡村的发展找到一个比较好的路径。乡村发展涉及很多层面，土地要素是把乡村一二三产业融合在一起发展的关键，而能够将乡村一二三产业融合在一起发展的主要原因就是乡村的发展要为整个地域服务。

土地整治是合理优化城乡发展要素的基础

2016年国务院8号文中特别提出要完善土地利用机制，把城乡建设用地作为一个整体，规范推进城乡建设用地的增减挂钩。即推进城乡土地的综合整治。为何要进行土地整治？一是优化国土空间格局，二是调整土地利用结构，三是消除土地利用障碍因素，四是补齐生产生活基础设施短板。国际上有不少国家和地区把土地整治作为一项非常重要的内容来做，并取得了成功。這些土地整治集中体现出以下特点：一是把土地整治作为农业、农村与区域发展的重要推动力，抓住了土地要素这个根本；二是有完善的土地整治法律制度作保障，乡村振兴也需要这样的一个根本保障；三是土地整治的资金主要由政府承担，这对乡村的发展来说是非常关键的；四是土地整治中公众参与程度很高，表现为乡村相关多元主体的广泛参与；五是注重土地的权属管理，尤其是农用地和集体建设土地；六是在土地整治中重视对景观和生态的保护；七是土地整治呈现产业化的发展趋势。

土地整治与土地增减挂钩相结合是土地整治能得以推进的一个重要因素，也是城乡融合发展的一个重要保障。增减挂钩政策的内涵有三个方面：一是补偿机制作为这项政策的核心；二是级差收益作为这项政策的动力；三是城乡用地的双向平衡成为这项政策的结果。

如何通过土地整治这个具体的路径去实施乡村振兴战略？具体来说有以下几方面：第一，与农业发展的关系。农业发展是我国顶层设计需要重点考虑的内容，基本农田是农业发展的基本保障。第二，是土地整治和生态建设的关系，这是乡村振兴非常重要的内容。第三，是土地整治与农村居民点建设。通过土地整治可实现农村居民点建设用地的节约、集约利用。当然，这项工作需充分考虑尊重农民的意愿，而不是通过强制手段来推进农村居民点的集中。

另外，土地整治之后还需加上功能性的发展。这个功能性发展内容的内涵非常丰富，是需要从乡村振兴和土地整治的路径来实现的。从供给侧结构性改革的角度来讲，乡村振兴涉及的乡村文化、乡村产业、新的农业创意产业，以及其他为更大的城乡地区服务如旅游、教育等方面都可在土地整治之后加入功能性发展的内容。基于供给侧结构性改革的乡村振兴发展能够为更大的地区服务，四川省绵竹市就有很好的案例。而且，绵竹的乡村发展项目都不仅仅是为了本地农村，而是为了更大的一个地域发展。

人居环境规划是实施乡村振兴的有力支撑

实施乡村振兴战略总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。无论是产业还是宜居，以及需要增加的必需的基础设施和公共服务设施，都需要一个支撑平台，即农村人居环境。因此，乡村人居环境的发展也有几个不同的层面：一是由中央财政和各级政府直接投资建设的乡村地区的基础设施和公共服务设施，这是改善农村人居环境的重要保障，也是实施村庄建设与环境整治的依托；二是由政府资助，农村集体和农民自主建设的方式进行村庄建设与环境整治；三是由政府引导，通过科技项目示范、市场化运作、农民自主参与和利益到户来运作村庄的建设与环境整治。

就农村人居环境规划的空间地域层面而言，也有两个层面的内容：一是县、镇（乡）域镇村体系规划，属于面的范畴；二是村庄规划，属于点的范畴。不仅需要关注“点”，也要考虑到“面”。在“面”的层面上，要把镇、村体系作为一个整体来考虑，在这个体系中哪些村需要发展，该如何建设等都需从城乡融合的范畴去思考。

总之，要素的合理、优化配置是乡村振兴战略的关键；土地整治则是乡村振兴的重要手段和路径；农村人居环境规划可以支撑乡村振兴战略的有效实施。（责编：陈贤凤）