打造新时代江苏人民调解升级版

柳玉祥

党的十九大报告提出，要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年，也是习近平同志指示坚持发展“枫桥经验”15周年。“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，是人民调解工作的价值追求和职责所在。江苏司法行政系统按照中央精神和省委要求，强化政治意识、担当意识和责任意识，坚持发扬“枫桥经验”，围绕“矛盾不上交”目标，积极探索，大胆创新，让人民调解这一“东方经验”焕发新活力。

一、把握“四个环节”，构建“矛盾不上交”工作体系

按照矛盾纠纷发生发展演变的规律，紧扣纠纷预防、苗头发现、责任落实、层级化解“四个环节”，探索构建具有江苏特色的“矛盾不上交”工作体系。

坚持把公共法律服务挺在前面，从源头上减少矛盾纠纷。在市县乡村四级全面建成公共法律服务中心和司法行政服务站，创新建立12348法律服务队，推进实体、网络、热线“三大平台”融合共建，形成了网上网下、线上线下“7×24小时”全天候服务模式。围绕出生、就业等关键阶段，制定出台公民权利义务清单，开展全生命周期公共法律服务。加强“两公律师”建设，推进依法决策、依法经营。针对重点区域、重点行业，组织律师、公证等法律服务人员，在全省开展“法润江苏”系列活动，特别是围绕服务“三大攻坚战”，开展防范风险、法律扶贫、德法涵养文明“三大行动”，有效防范风险，从源头上减少矛盾纠纷的发生。

坚持全面融入网格化治理，强化矛盾纠纷的预测预警。农村以村民小组、行政村，城市以楼幢、居民小区、社区为对象建立矛盾纠纷排查化解网格。组织调解员全面下沉网格单位，开展常态化排查，第一时间发现、第一时间处置，运用“情理法”等多种方式劝导说和，努力将苗头、隐患消灭在萌芽状态。建立分析研判机制，及时汇总、上报矛盾纠纷预警信息，努力从苗头性、偶发性事件中发现普遍性、趋势性问题，推动矛盾纠纷排查调处向主动预防、动态研判和事前预警转变。

坚持铆紧责任链条，确保矛盾纠纷调解工作落到实处。立足矛盾纠纷发展特点，探索建立纠纷管辖责任制、首问首办负责制、移交督办制等责任制，全面落实调解责任。特别是在信访矛盾化解中，全面推行初信初访首问负责制，坚持“谁接手、谁管理、谁负责”，明确首问责任人接待、受理、调解等责任和时限要求，确保信访矛盾不推诿、不拖拉、不积压。对信访矛盾转办对接、回访等环节进行全面规范，对调解不成的信访案件，及时提供指引服务，并采取电话、入户回访等方式，主动与当事人沟通，及时跟进矛盾化解状况，进一步压实“首次接访、全程跟踪、负责到底”责任链条。

坚持矛盾纠纷调解层级管理，努力实现“矛盾不上交”。强化基层调解组织建设，制定出台江苏省村（社区）、乡镇（街道）人民调解委员会规范化建设标准，明确调解员配备、调解流程等工作规范，提升基层调解组织运转质效。目前，全省1305个乡镇（街道），20553个村（社区）全部建立了调解委员会。推动复杂矛盾化解在企业行业内。加强医患、交通、劳动、物业、消费等五类行业性专业性调解组织建设，创新开展医患纠纷体制机制试点工作，建立医患纠纷调处服务中心，提供纠纷咨询、受理、调解、理赔等“一站式”服务；探索建立商会调解组织，有效化解生产经营、劳资关系等方面矛盾纠纷。

二、创新“四化建设”，不断丰富矛盾纠纷调解方法手段

社会化、法治化、智能化、专业化是社会治理的发展方向。按照“四化”建设要求，加大实践创新，不断丰富发展纠纷化解的方法手段，推动建立共建共治共享的社会治理格局。

在推进人民调解“社会化”上，创新社会组织培育参与模式。在全国率先制定出台司法行政领域社会组织培育发展指导意见，探索形成基础型、枢纽型、专业型等五种类型社会组织，通过定向签约、公益创投等多种形式，引导社会组织参与矛盾纠纷化解。加大社会力量运用，以开放架构吸纳“五老人员”和新乡贤等参与人民调解工作，鼓励专业能力强、热心调解的人民调解员建立个人调解工作室，巩固了人民调解制度的群众性、社会性优势。

在推动人民调解“法治化”上，创新建立矛盾纠纷代理制。积极引导律师、公证、法律援助等专业力量全面介入、全程参与人民调解工作，引导群众在法治轨道上主张权利、定纷止争、化解矛盾。特别是针对反复上访、群体上访的复杂疑难案件，探索建立了矛盾纠纷代理制，由专业律师代理复杂疑难信访案件，变被动接访为主动代理群众上访。对代理的涉访矛盾纠纷，经审查适合通过人民调解方式解决的，及时立案调解。不适合调解的，在积极做好安抚稳控工作的同时，及时将其导入法治轨道，帮助当事人通过仲裁、司法等法治途径予以解决。

在加强人民调解“智能化”上，创新构建“智慧调解”平台。优化完善人民调解信息系统，发挥实时研判、预警分析、调解指导等方面作用。运用大数据手段，建立节点预警、变量预警等分析预测模型，实现矛盾纠纷主动防范、有效化解。创新开展“网上调解”“视频调解”“微信调解”，提高调解工作的及时性、便捷性。

在提升人民调解“专业化”上，创新推动人民调解队伍建设。大力推進专职人民调解员队伍建设，全面配齐专职人民调解员。依托司法行政学院和网上学院，加强人民调解员专业培训，开展人民调解员职业等级评定工作，有效提升人民调解员职业素质。建立人民调解咨询专家库，选聘法律、医疗、心理学等专业人员建档入库，进一步增强矛盾化解的专业力量。

三、健全“五项机制”，提升“矛盾不上交”工作质效

积极探索完善人民调解工作机制，推动矛盾纠纷化解工作制度化、规范化，全面提升矛盾纠纷化解综合效能。

建立健全“四色”预警机制。以预防为基点，围绕人员预警、业务预警、舆情预警、实时要情四类信息，按照特别重大事件（红色）、重大事件（橙色）、较大事件（黄色）、一般事件（蓝色）四个等级，建立矛盾纠纷分级预警机制。严格执行矛盾纠纷专报、直报、“零报告”制度，对排查发现的纠纷苗头和隐患分类梳理、逐一登记、建立台账，并及时向党委政府报告，向有关部门进行通报。

建立健全联动协作机制。扎实推进公调、诉调、检调对接工作。推行“派驻制”调解模式，在全省13个中级法院、199个基层法院（法庭）、90%的公安派出所设立了人民调解工作室。加强信息共享共用，推动人民调解系统与相关部门信息系统对接，建立健全多部门信息收集统计制度，解决人民调解“信息孤岛”问题，推动情况互通、工作同做、结果同悉。

建立健全实战勤务机制。坚持实战导向，在省市县三级全部建成实战指挥中心，构建以信息为主导的闭环工作模式。探索建立“一团三大队”和12348法律服务队等“队建制”队伍，有效整合律师、普法队伍、人民调解员等专业力量，最大程度把资源部署在矛盾排查调处急需领域。强化突发性、群体性事件的应急处置，围绕决策指挥、现场处置等环节，完善应急预案，加强实战演练，确保重大矛盾纠纷能够在第一时间依法妥善处置。

建立健全调解履行机制。提升人民调解实效，强化调解协议履行效力。对医疗、劳动争议、人身损害等数额较大以及不能即时履行的调解协议，引导当事人进行司法确认，以法律约束确保调解协议履行，保障当事人合法权益。探索推动将调解协议履行情况纳入社会诚信评价体系，把司法确认调解协议不良履行记录纳入社会信用黑名单，促使当事人主动履行协议。

建立健全经费保障机制。推动各地加大对调解工作经费执行力度，积极协调相关部门为人民调解组织提供场所、设施等物质条件和必要的经费支持。建立健全调解工作指导经费、人民调解委员会补助经费、人民调解员补贴经费等制度，采取“以案定补”“以奖代补”等形式，加强人民调解工作经费保障。

（作者系江苏省司法厅厅长）

责任编辑：刘卫东