城市治理应重视非户籍人口市民化问题

沙勇

非户籍人口，是指那些未在其经常居住地的公安户籍管理机关登记常住户口的人。重视非户籍人口市民化问题，是彰显坚持以人民为中心的发展思想的内在要求，也是新时代推进新型城镇化建设、推进城市治理现代化的重要任务。国家发展改革委于2018年3月发布了《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》，明确把“加快农业转移人口市民化”作为实施2018年新型城镇化建设的第一项重点任务。这是继2016年9月国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》后，国家层面在短短一年多时间内就农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口市民化的又一决策部署，必须引起城市治理主体的重视。

全面认识推动非户籍人口市民化的紧迫性

推动非户籍人口市民化应放在全国发展大局中考虑。一方面，要认识到现有市民化体制给国民经济及人口发展等方面带来的挑战。从全局的视角充分思考由于户籍制度、城市公共服务与社会保障供给制度、农村土地制度等体制使市民化受到一定程度的阻碍，导致大量劳动力在生产效率较低的农业部门中严重滞留堆积。2016年數据显示，我国农业就业人口高达27.7%，比与我国人均GDP水平相当的大部分国家和地区多出10个百分点以上，不利于劳动生产率的提高和人口发展。在土地规模报酬递减的现实约束下，农村平均收入水平提升受阻，致使城乡收入差距拉大，城乡间发展不平衡不充分；同时，不能转为市民的城镇非户籍常住人口流失的大量消费需求，也造成国民经济的一定损失。

另一方面，多年来，我国农村一直在为城市化发展做出大量的资源让渡，承担着城市发展减压阀和调节器的重要作用，在城市化率已经过半的新发展阶段，城市治理主体有必要树立城乡协调发展的全局观。在非户籍人口市民化的成本分担、权利保障、创业发展等方面要以全局观念主动担当。厘清非户籍人口市民化绝不是绑缚在城市发展身上的紧身衣，而更应该成为城市涵养人才、拉动需求的一个新支点、新动能。切实改变由于户籍管理、城市公共服务制度、城镇房屋租售价格高涨等制约农业转移人口市民化，导致农业转移人口“青年进城老年回乡”或者“老年依然漂泊于城市”，成为城市中最不富裕群体的现状。以满足城市居民日益增长的美好生活需要作为城市治理目标，自下而上做好非户籍人口市民化的地方探索，避免人为割裂、地方利益、短期效应影响国家重大战略的实施效果和整体改革发展大局。

探索建立能够缓解非户籍人口市民化压力的有效机制

一方面，探索城乡合作模式。城市治理主体要与农业转移人口主要来源地、对口帮扶的贫困地区或其他相关县、乡、村做好对接，把城市发展、乡村振兴、打赢脱贫攻坚战紧密结合，构建“人地钱”挂钩新机制。合作尝试破解城镇中的人地脱钩，即用地扩张快于人口增长，城市建设用地指标持续紧张，以及农村中的人地脱钩，即人口流动率高而土地流转率低，形成僵尸资产，没有适宜的农村土地流转、土地退出变现制度支撑农民城乡间迁移的双重难题。同时，由于现有市民化的机制阻碍农村人口向高收入的城市迁移，形成城乡居民之间较大的财富收入差距，导致低收入人口的减少缓慢，影响相对贫困的长效治理。城市治理主体要主动考虑到推动农业转移人口市民化对贫困治理、特别是对突破“空间贫困陷阱”的重大意义。尝试构建允许土地指标增减挂钩的跨地域交易，以土地指标交易支撑跨区域的人口城乡迁移，即以指标交易的收益来支撑在迁入地城市定居的成本，解决农业转移人口市民化的成本分担难题。推动贫困人口跳出“空间贫困陷阱”，助力打赢脱贫攻坚战的同时实现农业转移人口市民化。当然，更重要的是，城乡间还要加强信息合作，务实对接劳动力、资源要素供需信息，以促进订单式的有效流动、精准流动。

另一方面，建立城市间合作机制。区域内城市间要制定合作规划纲要，全面构建协作框架。城市治理主体厘清自身定位，优化区域分工、扬长避短，强化优势互补、资源共享。推动区域内城市群为主体，特色小镇、乡村振兴协调发展的新格局，推进人口与城市治理现代化。区域性大城市要继续发挥自身制度上的优势形成效率锁定，把自身对人口、产业等经济要素的极强吸附能力作为高质量发展的优势资源。同时，主动与区域内中小城镇协同发展，注重公共服务均等化、精准化先行，以避免进一步催生大城市的虹吸效应和中小城镇的空心化。此举既缓解大城市自身过度发展造成的人口集聚、资源要素和生态环境压力，又可以促进区域内人口就近就地市民化、形成大中小城市协调发展的城市群网络体系。

以创新思维系统化推动非户籍人口市民化

随着非户籍人口市民化需求、意愿的多样化发展，传统的解决方案已经不能满足时代需要，必须以创新的思维方式探索更多的系统化落地新途径。

一方面，城市治理主体要发挥企业等社会组织的积极作用。首先，企业可以有效提高农业转移人口职业发展能力。通过对农业转移人口进行有效的职业培训、职业素养提升和相关综合服务，向新兴产业企业提供高素质的产业工人，为该群体提供高质量稳定职业的同时，有效助力产业转型升级。如印度的LabourNet就是典型的这类社会企业，其通过职业培训等综合性服务，每年帮助15000名左右的困难群体提高劳动技能，使其获得较为稳定的就业岗位；同时，通过从用工企业收取一定的服务费用实现了免费培训和自身的财务独立、良性运转。有效的就业是市民化的根本途径，我国大量的农业转移人口，特别是新生代农业转移人口，已经没有从事传统体力劳动或返乡务农的意愿，因此要鼓励我国社会企业蓬勃发展，为有效弥补传统职业教育不足、为广大农业转移人口通过有效就业实现高质量市民化做出贡献。

其次，社会企业可以帮助和引导具备条件的农业转移人口通过创业实现高质量市民化。帮助困难群体通过发展生产和有效创业改变自身困境，实现“授人以鱼不如授人以渔”。诺贝尔和平奖获得者穆罕默德·尤努斯教授创办的格莱珉银行就是致力于为贫困人群提供低息贷款，以帮助其通过创业改善生活状况的社会企业典范。

第三，社会企业可以有效解决老龄农业转移人口在城市的二次发展与养老问题。大量第一代农业转移人口逐渐进入老龄时代，无法继续从事高强度的建筑施工类体力劳动。同时，由于该人群子女大部分在城市务工、生活，返乡养老也有重重困难。社会企业通过开展技能培训使该部分人群能够从事照料陪护、社区服务、公益事务类工作，在实现其自身二次发展的同时，为人口老龄化和社会公益贡献能量。还可以通过老龄农业转移人口自身参与老龄照料类服务和其他公益活动的积累置换部分养老保障。此外，社会企业可以通过组织社区居民相互帮助、合作发展形成良好的城市文化融合氛围，有利于农业转移人口和城市的真正融合。并可以通过有效引领普通企业履行社会责任，起到关怀和善待农业转移人口的示范作用。

另一方面，非户籍人口市民化要与市政重大工程紧密结合。结合智慧城市建设等项目，优化人口统计数据、完善人口信息平台建设，将资源要素纳入人口调控框架，按常住人口均等、精准配置公共资源，形成“有为政府+有效市场”的新格局。

（作者系南京邮电大学社会与人口学院、人口研究院院长，教授）

责任编辑：王 婷