美国网约车服务质量监管制度浅析

引言

近期，国内网约车恶性事件频发，凸显分享经济背景下强化监管效能的必要性。美国是分享经济的主要发源地，当前各州普遍建立起针对网约车的法律监管体系，是分享经济为代表的新兴服务业监管的良好实践。研究美国网约车行业的质量与安全监管模式，对我国建立健全以网约车为代表的新兴服务业的法律监管体系，保障消费者安全，促进产业健康发展有较高借鉴价值。

一、监管概况

美国将网络约租车运营商称为“Transportation Network Companies”（以下简称“TNC”），一般定义为“获授权，仅通过数字网络连接乘客和司机，提供网络预约出行服务的个人、公司、合伙企业、独资企业或其他实体”。

优步（Uber）作为首家TNC，于2010年诞生于旧金山，曾被定性为非法商业活动。创立伊始，Uber平台上的司机均为职业司机，2012年后主要由非职业司机提供服务。2013年，加利福尼亚州率先承认其合法性，并首次将其定义为TNC；2014年，科罗拉多州率先颁布TNC监管法律。保险要求始终是TNC监管的重中之重。2015年，美国保险立法会议颁布TNC保险示范法，为各州制定包含保险要求在内的TNC详细监管法律提供框架。截至2017年8月，全美48个州与华盛顿特区，都出台了至少一部TNC监管法律。

美国各州享有高度自治权，法规政策方面的差异普遍存在，但在TNC监管方面已呈现较多共性，体现着TNC监管的普适要求。在经营许可、背景审核、保险要求、顾客保护等方面，TNC监管方法适用于其他分享经济产业。因此，对各州的监管共性进行总结归纳，是洞悉TNC乃至其他分享经济产业的监管要点的最佳路径。

另一方面，TNC保险示范法是美国国家层面颁布的唯一一部TNC监管法律。除保险要求作为该法的主要内容外，亦对TNC的定义和一般监管要求作出简要规定，可作为国家层面立法的参考示例。

总体而言，美国监管TNC等服务业新模式的核心理念始终为“保障公众安全，且不对新兴行业的创新与发展造成阻碍”。鉴于美国各州的高度自治权，TNC监管主要由各州独立制定法规并实施。故下文首先对各州监管TNC的情况进行说明：

1. 43个州和华盛顿特区，已出台关于经营许可证、经营费用、背景审查要求、运营准则、乘客保护方面的法律；

2. 5个州：夏威夷州、阿拉巴马州、路易斯安那州、明尼苏达州、华盛顿州，出台了仅涵盖保险内容的法律。

美国各州开展监管的执行机构有所不同，其中以公共服务（公用设施）管理部门、综合监管部门、交通主管部门三类机构为主，具体如表1所示。

美国各州在TNC监管法律方面呈现出一些显著共性，主要包括：

1.TNC和TNC司机的相关保险要求；

2.将网络约租车公司定义为TNC；

3.开展司机背景审查；

4.TNC公司向乘客公开乘车费用信息；

5.将部分或全部TNC监管立法权从城市收归州有。

对美国各州TNC监管法律的各领域共性条款的归纳，具体内容如表3所示。

不同于美国各州监管政策的趋同，其他国家在TNC监管方面差异较大。以加拿大为例，阿尔伯塔省的监管政策与美国相似，规定TNC需制定明确的责任制度，同时需有相关保险政策。而马尼托巴省则完全支持TNC这一新模式，限制较少，甚至为此解散了马尼托巴省出租车委员会。

二、政策焦点

美国对TNC立法监管的进程中，在公共安全、对交通行业的影响、TNC的经济和社会效应等方面出现了较为激烈的探讨，主要集中在以下7个议题。

表1 美国各州TNC监管机构

1.TNC不适用于“汽车承运商”的法律监管框架

TNC与TNC司机提供的是与商业汽车承运商相似的商业运输服务。针对商业汽车承运商，各州有着适用的监管法律。TNC和TNC司机是否应纳入该法律框架下进行监管，存在争论。有研究提出：

（1）TNC可能不被视为商业汽车承运商，因TNC明确声明其对司机不具有控制权；

（2）TNC驾驶员可能被视为商业汽车承运商，因其直接运营车辆开展商业行为。

最终，美国保险立法会议2015年颁布的TNC保险示范法明确TNC公司与TNC司机并非商业汽车运营商，不适用于过往相关监管法律，而是单独立法监管。

2.立法监管的优先权应该收归州有

关于州与地方城市在立法监管TNC的优先权方面，讨论主要集中于一些具体政策（如背景审查），以及如何推动TNC达成经济目标和社会目标（如促进当地经济发展）。州层面开展立法的主要关注点始终为：如何在保证公众安全的前提下，不对新兴行业的创新与发展造成阻碍。通常，州层面的立法较地方城市层面的立法更为宽松，为TNC提供了更开阔的发展空间。

表2 美国各州TNC监管主要领域

表3 美国各州TNC监管法律具体条款

3.TNC与危险驾驶

数据显示，30岁以下人群使用TNC相对较高，而该部分人群酒驾的风险也相对较高。该部分人群饮酒后选取TNC作为替代出行方案，将可能降低酒驾风险。TNC与危险驾驶概率下降的关联尚未得到明确论证。

4.司机背景审核

美国主要通过两种方式开展司机背景审核，分别为：基于姓名的背景审核、基于指纹的背景审核。基于姓名的背景审核主要对接公开的犯罪数据库（源于各级法院，包括国际法庭）。基于指纹的背景审核主要对接联邦调查局（FBI）犯罪数据库，较前一种方式而言，审核内容更为具体、严苛，但面临犯罪数据库更新不及时导致数据信息缺失的风险。

除个别城市（如纽约、休斯顿等）要求基于指纹的背景审核外，当前美国各州主要规定了基于姓名的背景审核。对于推动背景审核的开展以及背景审核的标准，各州有所不同。由TNC公司内部审核、政府审核、第三方机构审核的方式均存在。若政府委托第三方机构进行辅助审核，则该机构主要负责信息的搜集和分析。

政府部门对TNC司机背景审核的方式主要由直接审核、认可TNC公司内部审核方法两种形式。事实上，政府部门也会对TNC公司内部审核质量进行抽查、验证、规范，起到双重安全保证的作用。例如：

（1）马萨诸塞州公用设施局于2017年重新审核了71000名TNC司机的犯罪和驾驶记录，超过8000名司机被取消TNC驾驶资格;

（2）休斯顿市长对Uber下达重新开展背景审核的指令，Uber在内部审核的过程中发现500名资质失效的司机，并做出相应处置。但由此引发了关于背景审查的方法科学性和可持续性方面的进一步讨论。

5.保护公共安全

公共安全是交通法规和政策的首要考虑因素。司机年龄最低要求、无现金支付、司机培训、车辆检查以及对驾驶时间的限制都可以提供安全保障。这些政策在不同的州以不同的形式实施。然而，这些政策可能带来其他影响，需要在制定法规的过程中权衡考虑。例如，电子支付可能增加司机的安全，但无法服务于不使用信用卡或电子支付的个人。

在运用技术保障公众安全方面，美国运输部汽车运输安全管理局（FMCSA）实施了名为“合规、安全、责任（CSA）”的数据驱动型安全合规和执法项目。CSA由三个核心要素构成，包括安全测评系统、干预机制和安全健康打分系统。

6.平等与无障碍

一些数据表明，TNC主要服务于城市较高收入群体，具备一定的不均等性。是否以及如何维护均等性，法律尚无定论。

此外，关于反歧视、拒载、无障碍人群服务也是政策的关注点。

7.数据共享与运用

TNC运营数据可以为了解TNC的作用和作出有关运输政策的决策提供信息支撑。然而，由于TNC对隐私和竞争的担忧，TNC与政府机构之间的数据共享协议并不常见。提供具体和准确的数据、保护TNC乘客和司机的隐私、不限制TNC竞争的数据共享协议，可以更好地辅助政府管理部门作出交通决策。

当前已经通过数据共享协议，从Uber获取数据的州与城市包括加利福尼亚州、芝加哥市、新奥尔良市、纽约市、波特兰市、圣安东尼奥市和西雅图市。其中，加利福尼亚州获取的数据主要包括：能够为残疾人服务的车辆数、按邮编划分区域的服务供应情况、司机问题报告、司机行驶时长、司机行驶里程、司机完成培训的情况。全国城市交通官员协会（NACTO）于2017年发布指导文件，具体阐述了涵盖TNC在内的私人交通服务商可提供的数据框架。

结语

以网约车为代表的分享经济对提高社会资源利用效率，便利人民群众生活，推进供给侧结构性改革有着重要意义。国务院印发《“十三五”市场监管规划》指出，“网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现，颠覆了许多传统的生产经营模式和消费模式，对市场监管提出了新要求、新挑战。市场经济在繁荣发展，市场监管也要与时俱进、开拓创新，不断探索市场监管新机制，才能更好地适应发展变化的需要”。如何应对以网约车为代表的新兴服务业模式所带来的公共安全和监管挑战，是未来我国服务业质量与安全监管的一个关注焦点。他山之石，可以攻玉。作为网约车这一业态的发源地，美国多年来所积淀下的立法监管模式，为我国应对该行业所带来的监管挑战提供了可参考的解决方案，为强化分享经济监管效能提供了有意义的借鉴。