龙周雅妮
摘 要:公共服务均等化是推动社会民生建设的根本,是科学发展、共享发展的重要基础。推动人口较少民族地区公共服务均等化建设,是缩小民族发展差异、统筹地区发展的重要举措。文山州地处国家西南边陲,经济社会发展相对缓慢,人口较少民族地区更是发展的短板,推进人口较少民族地区基本公共服务均等化,是文山州打赢脱贫攻坚战役,与全国全省同步全面建成小康社会的关键所在。
关键词:人口较少民族;发展差异;公共服务均等化
公共服务均等化,即不同地区、不同民族、不同群体都能公平的享受到大致均等的公共服务,强调的是享受的机会均等。党中央高度重视民族地区的发展,党的十八大报告明确提出了基本公共服务均等化总体实现的目标,国务院印发的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》,明确了十三五期间推进人口较少民族地区公共服务发展的总体部署。人口较少民族聚居地区大都条件差、起步晚、基础弱、底子薄。扶持人口较少民族发展,提供均等的公共服务是公平正义的体现,是改善民生,统筹城乡发展的重要任务,是推动各族人民团结奋进,和谐发展,共享现代化成果的重要举措,是促进“两个共同”的必然要求,是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,全面建成小康社会的关键保障。
一、文山州仡佬族公共服务现状
文山壮族苗族自治州是集边疆、民族、贫困、山区、战区为一体的边疆民族自治州,居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、傣、白、蒙古、布依、仡佬族11个民族。2016年全州常住人口为362.1万人,少数民族人口209.66万人,占总人口的57.9%。据全国第六次人口普查数据,2010年文山州仡佬族人口为1787人,占总人口的0.05%。2016年,仡佬族人口占总人口比例与2010年基本持平。文山州的仡佬族散居在麻栗坡、富宁、广南、砚山、马关等县的部分乡村里。麻栗坡县杨万乡翻坡村、富宁县木央镇木杠村委会田湾村小组的仡佬族居住集中,人口较多,是仡佬族居住地的典型代表。近年來,两个地区在深化教育改革,全面推进素质教育;深化与东部地区对口支援帮扶共建工作,提升公共服务能力;加强农村基础设施建设,发展壮大村级经济等方面取得了不错的成绩。
(一)义务教育实现全覆盖,仡佬族青少年的素质普遍提高
通过“两免一补”、“校舍援建”等政策措施施行,彻底改变了人口较少民族地区上学难、上学贵的现状,翻坡村和田湾村都实现了义务教育的全覆盖。两地基础教育中师资、教学设施等软件、硬件条件不断改善,仡佬族享有与其他民族学生同等受教育机会,不同民族之间的教育差异化逐步缩小。两村小学入学率100%,翻坡村适龄儿童就读于杨万小学,生师比是26:1,田湾村适龄儿童就读于木杠小学,生师比是28:1。
(二)文体类基础设施建设步伐加快
两村都加快推进群众公共文体活动站点基础设施建设,繁荣民族文体事业。翻坡村现在建活动室一个、灯光球场一块,田湾村设文化室一个,群众积极组织开展多种形式的、具有民族特色的、寓教于乐的文体活动。
(三)道路等基础设施建设不断完善。2016年,翻坡村向上争取资金,投资55万元硬化进村通组干道1.8公里,2017年全村进村通组道路硬化率已达到100%。翻坡村危房改造方面成绩显著,现已基本实现户户房屋为砖混结构。田湾村进村道路硬化率达到70% ,道路通达各家各户。
(四)与东部地区对口支援帮扶共建工作不断深化
东部地区大力扶持文山州贫困地区、民族地区教育、医疗事业发展。上海、深圳支持两地乡镇中小学校舍、卫生院援建,切实帮助改善了两地基层教育和医疗卫生条件。
二、文山州仡佬族公共服务存在哪些问题
(一)公共服务整体效率偏低
云南省的仡佬族主要集中在文山州,文山州仡佬族人口数量少,多居住在中越边境线上,山高路陡,土地贫瘠,交通不便,恶劣的自然环境,增加了公共服务支出的成本,降低了公共服务的效率。
(二)医疗公共服务滞后
杨万乡卫生院、木杠村卫生室与翻坡、田湾两个村寨的距离较远,村民看病极其不便。卫生院、室的医护人员少、医疗水平低,基本药品不齐全。贫困与恶劣的健康状况密切相关,因病致贫、返贫,仍是一个不可忽视的问题。
(三)教育产出效率低
两村虽然实现了义务教育全覆盖,但是在中小学教育的水平和质量和城镇相比,仍有差距。教育投入方面,两地区的教育经费投入与城镇地区差距不大,对口支援的教育援助略高于城镇地区,但是教育产出效率低,杨万、木杠小学的生师比分别是城镇小学的1.53、1.64倍;教育结果差异大,翻坡、田湾两村的文盲人口占15岁及以上人口比分别是14.21%、14.57%,高于城镇的6.5%。
(四)农业基础设施建设滞后
仡佬族人口多处于中越边境、陡峭的山区,两村的农田水利基础设施落后,庄稼多种植在高山陡坡地带,翻坡村灌溉沟渠仅800米,田湾村无灌溉沟渠,农作物运输全靠人背马驼。翻坡村、田湾村的农业基本停留在靠天吃饭的年代。
(五)社会保障项目投入不均衡
一是养老保险产出效率低。两地养老保险的均等化程度较好,覆盖率达到98%以上,但是由于缴费能力有限,保障水平低,不能很好地解决“老有所养”问题。木央镇设公立养老院一个,由于保守的思想观念,田湾村无一位老人去养老院,养老基础设施有投入、无产出。二是社会保障项目投入及其不均衡。两地失业、工伤保险投入均处于空白状态。翻坡村80%以上的人都从事建筑业,属于高危行业,却没有相应的工伤保险和失业保险。
(六)文化类公共服务缺位
文山州境内的仡佬族文化变弱、消失严重。仡佬族语言通用汉语,翻坡和丁家坡两村仡佬族共96户,411人,占两村总人口数的78%。两村会讲仡佬语的7人,占两村仡佬族总人口数的1.7%,全都是六十、七十岁以上的老人。仡佬族文字采用汉字,住宅、服饰均已汉化,只保留了部分丧葬习俗。翻坡村没有文化活动室,翻坡、田湾村均无图书室。两村文化基础设施建设十分薄弱,文化服务与群众文化需求不适应。民族文化的长期流失,民族文化保护的长期缺位,导致了仡佬族民族文化匮乏,民族文化传承人断层、民族文化消失严重。
三、促进公共服务均等化建议
(一)转变执政理念,建设服务型政府
政府是提供基本公共服务的主体,对民族地区的政策倾斜扶持,使非均等现象有所改善,但是相对数量和投入“轻产出”的公共支出状态,导致投入向产出的转化率普遍偏低。政府公共服务支出效率低,受几个方面因素的影响,一是由于仡佬族居住地较差自然环境,基础设施建设较为困难,增加了公共服务的供给成本;二是由于地方财政能力有限,减少了对基本公共服务的投入;三是由于服务观念滞后。受传统绩效观影响,地方政府热衷于投入经济建设型项目,公众偏好强的,不容易出政绩的项目投入较少。
政府应向服务型政府转变,提高公共服务的效率。一要全面推行政务公开、打造阳光透明服务型政府。二要转变职能、改进作风,切实解决门难进、脸难看、事难办的问题,更好地服务基层、服务群众。三是实现公共服务主体多元化。打破政府作为公共服务唯一主体的治理模式,适当引入市场主体、社会主体参与公共服务,建立公私机构竞争机制。加快推进政府与社会资本合作模式,吸引社会资本参与公共服务的管理,不仅能有效地减轻政府的财政负担,更能催化政府提高公共服务效率。四是建立公众参与公共服务机制。公民是公共服务需求的主体,建立公共服务的官员考核体系以及代表公众利益的组织,是提高群众参与公共服务政策制定话语权,有效整合资源,提高政府公共服务效率的有效途径。
(二)加快发展经济,提高财政供给能力
地方政府是提供基本公共服务的主要力量,人口较少民族居住地区经济落后是制约公共服务均等化实现的瓶颈。地方财政应加大对人口较少民族地区的投入,以适应民族地区实际公共服务需求。人口较少民族地区更要加快发展经济,提高自身财政供给能力,保证公共服务资金的投入。一是发展合作经济。经调研,仡佬族居住地大多經济发展起步晚、底子薄,调研的两个村寨均属于小农经济,两村 96%以上农户都没有参加农业合作社。应根据本地实际情况,结合本地产业优势、产品优势、地理环境优势,以村委会为主体,组建相应的农业合作社或创办经济实体。采取“合作社+农民+基地+销售”等形式,开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务,拉动经济发展,壮大村级经济发展实力。二是因地制宜,突出特色。仡佬族居住地多属于山区,要通过完善农田水利基础设施建设,按照适宜发展什么就发展什么的原则,引导农民调整农业产业结构,创办生态农业和绿色农业、股份合作制林场等办法,合理开发利用林业、农业等特色产品。
(三)拓展转移支付形式,完善横向转移支付制度
对口支援、东西扶贫协作都体现了横向转移支付的性质,只是尚未形成制度。推进对仡佬族居住地的专项扶贫力度和加强东西扶贫协作,能有效地促进地区间经济发展和财政能力的平衡。在现有横向转移支付的基础上,扩展转移支付的形式,除了对教育、医疗基础设施的经济援助,可增加医疗技术援助、师资援助、挂职对口援助、失业人员就业培训基地、对口援助文化保护项目等方面的交流合作,为人口较少民族地区提高公共服务的质量提供人才、技术的强力支撑,提升人口较少民族地区公共服务的效率。
(四)侧重提高文化发展类公共服效率,拯救“被遗忘”的民族文化
民族文化是民族生存和发展的本质动力,加快人口较少民族地区文化事业发展,既是人口较少民族地区发展的需要,也对提高全民族素质,促进民族团结和社会稳定具有很重要的意义。仡佬族有悠久的艺术、饮食文化,文山州的仡佬族文化消失严重,有解放初期仡佬族语言被歧视导致民族文化弱化的原因,也与民族文化的传承、保护工作缺失有一定的关系。一是加强公共文化设施建设。科学配置公共文化资源,整合文化设施建设投入,保证人口较少民族地区基层农村群众基本文化权益。支持人口较少民族地区乡村书屋建设、电影公益放映以及组织开展各类民族文化体育活动,进一步激发群众参与民族文化活动的热情,激发民族文化传承的自觉性。二是推动仡佬族民族文化保护工作。仡佬族民族文化是中华民族宝贵精神财富不可缺少的组成部分,仡佬族民族的珍贵文化遗产正逐渐消亡,对仡佬族民族文化遗产抢救和保护行动刻不容缓。抢救和保护仡佬族民族文化,政府有义不容辞的责任。在政府主导的主体下,社会广泛参与,积极组织开展民间民族文化活动,加强对仡佬族民族文化的活态式保护;支持帮助民间艺人技艺传承,培养传承人;加强对仡佬族民族文化的政策、资金支持,重视并推动仡佬族民族文化事业的保护和发展。
(五)完善社保项目支出结构,均衡社会保障项目发展
两村的新农村合作医疗、养老保险项目发展较好,但是农民工、伤残、孤儿等特殊群体的保障问题尚无切实可行的保障措施,增加了社会矛盾,影响社会稳定。应按照“填平补齐”原则,完善社保项目支出结构,重点向农民工、伤残、生活困难群众倾斜,保障其基本生产生活。在加强政府责任建设的主体下,可引入社会经济实体,有条件的村集体可以对参保人进行缴费补助,积极鼓励其他的经济组织或者个人为参保人缴费提供资助,建立政府、社会、农民相结合的分担机制,建立均等的社会保障公共服务体系。
(六)从效率入手,解决群众关心的重点问题
经调研,群众关注的公共服务问题主要集中在教育、医疗、养老、就业等领域。应积极回应群众在这些方面的诉求,倾斜政策措施,加强统筹力度,突出工作重点,提高支出效率。一要构建人口较少民族地区教育、医疗服务体系的人才支撑。加大人才培养、培训力度,配强学校领导班子和师资力量,强化医疗人才队伍建设,促进人口较少民族地区教育、医疗事业长远发展。二要加快提高人口较少民族地区公共服务水平和均等化程度。加强公共服务能力建设,健全服务机制,创新服务手段,增强服务意识,提升服务效率,促进公共服务均等化,让发展成果惠及各族群众。