均衡性转移支付制度会带来地方政府福利性公共服务支出偏向吗？

丁玮蓉 , 张 帆

(1.南昌大学经济管理学院,江西 南昌 330031；2.浙江财经大学财政税务学院，浙江 杭州 310018)

一、引言及文献综述

均衡性转移支付[注]2009年，我国一般性转移支付正式更名为均衡性转移支付，原财力性转移支付更名为一般性转移支付。2002～2009年间的一般性转移支付和2009年至今的均衡性转移支付的性质和统计口径都没有发生太大改变，为避免混淆，本文在研究过程中使用2009年更名之后的“均衡性转移支付”这个名称。是以弥补贫困地区的财政资金缺口，实现地区间经济均衡发展和基本公共服务均等化为制度目标的财政转移支付形式。但由于地方政府对资金缺乏有效监督和科学管理，在其分配和使用过程中可能出现挤占挪用、多头分配等现象[1]，这使得均衡性转移支付解决公共经济外部性、实现公共服务均等化的政策初衷有可能受到影响，从这个意义来讲，理清在不同经济水平下均衡性转移支付对地方政府财政支出行为的影响机制，对破除公共服务差距的困局、完善我国现行均衡性转移支付制度具有十分重要的现实意义。

关于研究中央的转移支付对地方政府支出影响基本都围绕着“粘蝇纸效应”[2]及转移支付对地方政府支出决策的影响展开的：Case等(1993)[3]用联邦政府给各个州政府拨款、Deller和Maher(2005)基于威斯康星州的农村政府收支数据证实了转移支付的粘蝇纸效应[4]。Logan(1995)认为无条件转移支付会使拨款接受单位的支出大幅增加，而且粘蝇纸效应是双向的[5]。Hines和Thaler(1995)认为转移支付会完全转变为政府的额外支出[6]；Sagbas和Saruc(2004)则用土耳其的省级数据证实了粘蝇纸效应的存在性，并在其研究结果中解释了不同地区的粘蝇纸效应大小的不同[7]。Weingast(2006)认为地方政府会和中央政府产生博弈，并且很希望能够从中央政府的转移支付中获取利益，这种利益有利于地方政府公共品供给[8]。Karnik和Lalvani(2008)基于印度Maharashtra的数据研究发现，印度的转移支付资金不会带来地方政府行政管理支出的粘蝇纸效应[9]。Gamkhar和Oates(1996)通过研究发现粘蝇纸的效应具有对称性，即中央转移支付会带来公共支出水平的增加，但如果中央转移支付减少，则公共支出水平也会降低[10]。但Heyndels(2001)认为这种对称性是不存在的，即使中央政府减少转移支付规模，地方政府公共支出也不会随之减少，因为他们可以通过提高自有税收收入来满足其公共支出需求[11]。

国内方面，郭庆旺、贾俊雪(2008)的研究显示：中央财政转移支付对公共交通基础设施建设和提高公共医疗卫生服务水平是有利的，但对公共基础教育服务的影响则不显著[12]。卢盛峰(2011)认为一般性转移支付和政府支出行为存在明显的替代关系，然而专项转移支付和政府支出行为则表现为显著的互补效应，且地方政府反应过度的问题并不存在[13]。尹恒、朱虹(2011)发现：地方政府财政收入得到改善之后，其公共支出将倾向于基本建设，而不是公共服务和人力资本投资[14]。付文林(2012)分析得出转移支付确实存在粘蝇纸效应，并且欠发达地区的政府支出水平会受到中央的转移支付影响产生攀比之风，但对地方基本公共服务类支出的影响并不明确[15]。

范子英(2010)基于1995～2004年的省级面板数据得出，中央转移支付规模扩张使地方政府的资金投入成本降低，从而使其加大基础设施投资，导致地方政府腐败的可能[16]；范子英、张军(2013)证实：专项转移支付对于降低地方政府的公共品投入成本具有显著作用，进而有利于提升地方公共品的供给水平[17]。贾俊雪(2012)等认为：中央转移支付总体上较为显著地影响了省级地方政府竞争性支出行为，其中专项转移支付、财力性转移支付和税收返还的激励效应的差异较为明显[18]；李永友、沈玉平(2009)等人认为转移支付并不总能很好地激励地方政府的收支行为，不完善的转移支付制度可能会对地方政府财政收支行为形成扭曲，并且地区差异会使相同的转移支付制度对不同地区的政府收支行为产生显著不同的影响[19]。

通过对已有文献的梳理发现，关于均衡性转移支付影响地方政府财政支出行为的结论不完全一致，这是由于：(1)未从均衡性转移支付的制度目标出发，缺乏对均衡性转移支付影响财政支出结构内在机制的探讨；(2)多采用省域数据做实证分析，而基本公共服务供给事权大多数集中在县级政府。因此，本文从均衡性转移支付政策目标出发，通过考察均衡性转移支付影响财政支出结构的内在机制和承担我国基本公共服务供给事权县级政府的财政支出偏好，探讨现行均衡性转移支付是否会带来地方政府福利性公共服务支出偏向，从而对社会性公共品供给行为产生有效激励。

二、模型设定与数据说明

(一)模型设定

为分析中央均衡性转移支付对地方财政支出结构的影响，建立如下基准模型:

Spendtypeit=α+β1Tranit+β2Revit+γXit+εit

(1)

Spendtype表示公共部门的各类财政支出，以各类财政支出的年人均值表示。主要解释变量包括地方均衡性转移支付占比(Tran)以及该地区预算收入(Rev)，以中央对该地区的均衡性转移支付与地方本级财政收入的比值和人均一般预算收入表示，分别反映均衡性转移支付的规模比例和地方财政状况。Xit表示控制变量，包括人口密度(density)、经济发展水平(人均GDP)、自然禀赋(人均耕地面积)、职工人数占比(年末职工人数占总人口)来衡量、地区城镇职工平均工资、固定资产投资变量等，其中以全社会固定资产投资占地区生产总值的比重表示固定资产投资变量。地区特征以及年份固定效应等。α为常数项，ε为随机扰动项，i表示地区，t表示年份。此外，本文对所有变量均取对数，并对各面板数据模型进行单位根检验以及协整检验来避免伪回归，检验结果显示，各种财政支出模型都通过单位根检验，为一阶单整。

另外，根据前文的粘蝇纸效应的理论分析，在方程(1)中的均衡性转移支付占比Tran、人均预算收入Rev两个变量的回归系数应该分别都为正数。而又因为均衡性转移支付是以财力均等化为目标的转移支付形式，经济欠发达地区通常会得到更多的中央补助，因此，均衡性转移支付与人均预算收入对地区财政支出的影响存在着交互性关系(付文林，2012)[15]。为此，我们在方程(1)的基础上加入Tran和Rev两个变量的交互乘积项，来考察可能呈现的此消彼长关系，得到方程(2)。

Spendtypeit=α+β1Tranit+β2Revit+β3Tranit×Revit+γXit+εit

(2)

基于以上数据，本文以计量模型(1)、(2)为基本依据，在考虑和不考虑均衡性转移支付与人均预算收入的交互项两种情形下进行回归分析。由于均衡性转移支付是按照地方政府的标准财政收支差额来进行分配的，因此选择“均衡性转移支付”的滞后一期作为工具变量来解决核心解释变量的内生性问题。实证过程中依次采用了混合最小二乘估计法(POLS)、固定效应估计法(FE)和随机效应估计法(RE)来考察均衡性转移支付对地方财政支出的影响。

(二)数据来源

本文基于2005～2009年全国321个县级的数据(“均衡性转移支付”的县级数据我国只公布到2009年)，数据来源于《全国地市县财政统计资料》、《中国区域经济统计年鉴》及《中国县市社会经济统计年鉴》。2007年我国经历了政府收支科目分类改革，财政支出按照功能和经济性质进行分类，为了便于对2005～2009年间我国地方政府财政支出结构进行研究，本文对2007年改革前后支出科目进行分析和整理，使之成为统计口径大体一致的财政支出分类数据：将统计资料里我国公共支出类别划分成以下四种财政支出类型：行政管理类支出、科教文卫类支出、经济服务类支出、社会保障类支出(韩冰，2014)[20]。

2007年以后的“一般公共服务、国防支出、公共安全、外交支出”对应2007年之前的“行政管理费及公检司法支出”；2007年以后的“教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生支出”对应2007年之前的“教育支出、科学支出、医疗卫生支出”；2007年以后的“环境保护支出、城乡社区事务支出、农林水事务支出、交通运输支出、工商商业金融等事务支出”对应“基本建设支出、农业、林业支出、水利和气象支出”；2007年以后的社会保障与就业支出对应2007年以前的社会保障补助支出。这样保证了考察的年份区间内的统计口径的一致。

(三)基准回归估计结果与分析

从模型(1)和模型(2)回归结果显示，普通标准误下固定效应的F统计量分别为5.24和2.84，二者均通过了1%的显著性水平检验，表明采用固定效应回归优于混合效应；在包含和不包含交互项两种情形下的Hausman检验均在1%的显著性水平上拒绝原假设，据此我们采用固定效应估计结果进行分析。

从表1的估计结果看，模型中的均衡性转移支付及地方一般预算收入这两个核心解释变量与各类财政支出明显正相关，并一直在1%的置信水平下显著。这表明，在其他条件一定时，均衡性转移支付规模的加大会带来各类地方财政支出水平的上升，其影响程度较强，也就是说，均衡性转移支付会造成地方财政支出的“粘蝇纸效应”。分别对四类公共财政支出类别进行比较发现：经济服务类支出的回归系数比其他三类财政支出的系数要略高一些，这说明地方政府在获得中央的均衡性转移支付资金后，对于公共服务的供给上并非围绕着中央政府的政策目标，而且会优先用于经济建设支出，这与以往的研究结果一致(尹恒，2011；付文林，2012)[14][15]；其次是社会保障类支出和文教科卫类支出，系数与经济服务类支出相差不大，这表明目前我国均衡性转移支付虽然存在着软预算约束问题，但因为均衡性转移支付是以基本公共服务均等化为目标的转移支付形式，但在地方财力状况好转后，地方会努力改善本地区的民生性基本公共服务水平，而不是一味地在发展经济建设性支出、政府消费性支出等。这个与以往研究不同的结论表明：均衡性转移支付会比其他形式的转移支付(如：专项转移支付)均等化效果更好，更有利于达到中央政府的政策目标，所以说，我国进一步加大均衡性转移支付比例是优化转移支付结构的主要方向。

表1 均衡性转移支付与地方支出结构回归结果(N=321)

注：*** 、** 、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；括号中为t值。下表同。

以上两个模型的回归结果中发现均衡性转移支付对“行政管理类支出”的促进作用最小，这是由于支出责任越倾向于地方政府，地方政府越倾向于节约行政开支(黄国平，2013)[21]，而本文选择的是县级数据，基本公共服务的支出责任主要在县级政府，所以与地方政府自有财政收入相比，中央对地方的均衡性转移支付资金用于行政管理类支出的比例较小一些。这个实证结果与Oates(1985)[22]认为的随着转移支付资金规模的增大，地方政府支出规模也增大的观点相反，而与李婉(2007)[23][24]的研究结论基本一致。

地方人均一般预算收入在回归结果中均显著为正，并且经济服务类支出系数最大，这表明自有收入越高的地区，各类财政支出的人均量都越高，这一定程度上体现了财政分权体制下地方财政能力所存在的差异；并且地方自有财政收入越多的地区，人均基本建设支出会随之大幅增加，这说明，地方政府存在富余财力时，倾向于将其用于短期生产性投资，这可能是受政治博弈和任期周期的影响。

交叉项的回归系数在行政管理支出模型中为所预期的负数，不过在所有的回归模型中都不显著。根据表1中从四个加入交互项模型的回归结果中可知：当经济欠发达地区的均衡性转移支付资金增加后，在科教文卫支出、社会保障支出方面的支出会大幅度增大，刺激作用大于在经济服务性支出方面。对两个模型横向比较来看，均衡性转移支付制度下，在我国积极推进民生建设的过程中，经济欠发达地区，在民生行支出上提高的幅度更大，而那些经济发达地区更偏向于增加消费性财政支出。这说明当财力未达到一定水平前，均衡性转移支付资金会按照公共服务均等化目标进行分配，当财力相对充裕了，地方官员为争取全国经济社会的相对地位，倾向于将额外的财力用于机构运转和人员经费及自身偏好的项目，这进一步说明了目前我国地方公共预算的监督体制还很不健全，可能存在着严重的攀比现象。

表2 工具变量回归结果(N=321)

工具变量回归结果(如表2)可以得出上述相似结论。Wald外生性检验都拒绝了原假设，表明均衡性转移支付的滞后一期是内生的，工具变量估计量才是一致的。本文还对模型进行了弱工具变量检验，拒绝了原假设，表明不存在弱工具变量问题。

进一步地，本文认为：人均GDP对各类地方财政支出的影响可能是非线性的，在经济发展较为落后的地区，地方政府将会随着人均GDP的提高而增加某类财政支出的比重，从而减少其他支出比重；而当经济发展水平超过某个临界值后，人均GDP的增加又会增加另一类财政支出比重。值得注意的是，地方政府财政支出结构除了与经济发展水平不同阶段影响不同之外，还可能存在另一个现象：地方政府在支出结构上的非民生性支出偏好不仅不会随着经济水平的提高而自然地得到改变，还可能进一步激化。为此，我们对这个问题进行非线性估计。

三、均衡性转移支付对地方财政支出结构影响的非线性估计

在前文的实证及结果分析的基础上，这部分运用Hansen(1999)提出的面板门槛模型(panel threshold model)，考察不同经济发展水平下均衡性转移支付对地方财政支出结构的非线性影响。在实证分析中，采用对数据进行自动识别的方法，来确定门槛变量人均GDP的门槛值，表明经济发展水平处于门槛值的前后，均衡性转移支付对地方财政支出的影响将存在显著不同，然后再进一步进行分段估计。为此，本部分构建面板门槛模型如下：

Spendtypeit=α1tranitI(Ln_pergdp<γ1)+α2tranitI(γ1Ln_pergdp<γ2)+...

(3)

Spendtypeit=α1tranit×RevitI(Ln_pergdp<γ1)+α2tranit×RevitI(γ1≤Ln_pergdp<γ2)

(4)

式(4)中，Spendtypeit表示第i个省份第t年的人均某类财政支出；γn表示待估计的门槛值；指标Revit为第i个省份第t年人均一般预算收入，指标tran×Rev为交叉项，I为示性函数，Xit是上文所述的控制变量，主要包括有：人口密度、固定投资总额占比、职工人数占比、在岗职工平均工资等；εit为随个体与时间而改变的随机扰动项。

(一)门槛效应检验

根据面板门槛模型的的方法，首先对四类支出、两种自变量的八个方程的门槛效应进行检验，以确定回归方程中的门槛值个数。方程(3)(5)(7)(9)的被解释变量分别为：地方政府行政管理类支出、科教文卫支出、经济服务类支出以及社会保障类支出，解释变量为均衡性转移支付占比；方程(4)(6)(8)(10)的解释变量换为均衡性转移支付占比与人均一般预算收入交叉项，表2的结果显示，八个方程(方程(5)-(10)形式略)在单一门槛检验在1%的显著水平上拒绝原假设，而且双重门槛、三重门槛效应检验都至少是在5%的显著水平上拒绝原假设，即存在三重门槛效应。我们接下来在识别这些门槛值的基础上进行计量参数估计，具体如表3所示。

表3 门槛估计值

注：自举(Bootstrap)抽样次数设定n=500。

(二) 门槛模型估计

本部分在前文对门槛值测度的基础上，采用均衡性转移支付占比和交叉项分别作为解释变量，对均衡性转移支付对地方财政支出的影响机制进行进一步检验，即方程(3)(4)。同时对上述方程进行回归分析时先采用固定效应模型(FE)，但为了保证估计结果更可靠，我们对参数估计有效性进行对比分析，为此采用稳健性标准误下的固定效应模型(FE_Robust)来做进一步分析(吴俊培，2015)[25]。

表4 三重门槛模型估计结果FE_rubost

如表4所示，模型均以地区人均GDP为门槛变量，由于地方政府四类支出的单一门槛效应检验都在1%的显著水平显著，因此初步判定存在门槛效应；在确定存在单一门槛的基础上继续搜索双重门槛值，得到其双重门槛、三重门槛仍至少在5%置信区间内拒绝原假设，因此本部分我们重点关注三重门槛模型的回归结果分析(如对单门槛及双重门槛模型结果有兴趣，可向作者索取)，其中(A)组为均衡性转移支付占比的直接影响效应，(B)组为均衡性转移支付占比与地方一般预算收入的交叉项的影响效应，交叉项这个指标是考察在均衡性转移支付的均等化目标下，衡量地方政府自有财政能力与均衡性转移支付规模的“此消彼长”的关系，用于考察我国均衡性转移支付资金是否倾向于贫困地区。在三重门槛中，(A)组结果显示均衡性转移支付对地方政府的四类支出保持至少在5%的显著水平上呈现正向的影响，这与我们的预期一致。在不同的门槛值将地方经济发展水平划分的区间中，我们发现，对四类财政支出的影响显著不同：在行政管理类支出中，当地方经济水平小于第三个门槛值3.078万元之前，均衡性转移支付资金占比对地方政府的支出都产生正向的影响，并且一直在5%以上的置信水平下显著；而科教文卫类支出的回归结果显示，在任何经济发展水平下，均衡性转移支付的增加对科教文卫支出的影响都是正向并非常显著的。而对经济建设类支出而言，其影响是最具有波动性的：在人均GDP小于第二个门槛值前2.068万元，均衡性转移支付对其在1%的显著水平下正向的影响，而当经济状况处于第二个门槛值2.068和第三个门槛值3.428之间时，其影响变成负向的了，并且在5%的显著水平下显著，但当其超越第三个门槛值3.428之后，均衡性转移支付资金的增加又会带来经济建设类的支出水平的增加。在社会保障支出中，人均GDP小于第一个门槛值0.633万元，其系数为负数，但并不显著，但当超越这个门槛值后，均衡性转移支付对社会保障支出的影响呈明显的正效应，并在1%的置信水平下显著。综上可知，总体来说，均衡性转移支付对地方政府支出有显著的粘蝇纸效应，也就是说地方政府通过均衡性转移支付使得财力得到提升之后，除了会加大教育、医疗和社会保障进行民生性投资之外，还加大了政府性消费及经济性建设支出。其次，不论在哪种经济水平之下，均衡性转移支付资金规模对科教文卫支出都有正向刺激效应，均衡性转移支付资金占地方财政比例越高，地方政府用于科教文卫类的公共支出就越多，这说明均衡性转移支付保障教育卫生类的公共服务起到明显的作用。再次，中央的均衡性转移支付资金到达地方政府之后，一定程度上会经济建设和行政管理类支出挤占，而且这种现象对于贫困地区来说更为明显。最后，对于社会保障类支出而言，地方政府通过均衡性转移支付使得财力得到提升之后，用于社会保障的民生性支出反而有所降低，直到经济发展到一定水平后，才会对其重视，并且随着经济的发展水平越高，社会保障类支出规模也会越大，这表明，均衡性转移支付制度对地方政府积极提升公共服务水平起到了一定的正向效应。

我们再从三重门槛中的(B)列回归结果中来分析：在均衡性转移支付的均等化目标下，由于地方政府自有财政能力与均衡性转移支付规模“此消彼长”的关系，来考察我国均衡性转移支付资金对地方政府支出行为的影响。可以发现：在行政管理类支出的结果中，当地方经济水平超过第一个门槛值2.409，但小于第二个门槛值3.078时，交叉项对其为正向影响，并在1%的置信水平下显著，而当地方经济水平超过第二个门槛值3.078后，交叉项对地方政府的支出的影响转为负向，并且也非常的显著，但在其它经济发展水平下，影响都不显著。但在科教文卫类支出中，可以看到，在人均GDP小于1.068万元贫困地区，交叉项对其为正向显著的影响，但在人均GDP介于1.068与1.115万元之间，影响变成负向，而超过这个门槛值之后，又变成正向影响。在经济建设类支出中，当经济水平介于1.941万元与3.387万元之间，其为负向影响，并且在5%置信水平下通过了显著性检验，但经济水平超过之后，经济建设类支出会随着地方总财力的增加而增加。最后，在任何经济发展水平下，交叉项对社会保障支出在1%的置信区间内有显著的正向影响。综上可以看出，首先，与(A)组回归结果相比，交叉项在行政管理类支出、科教文卫支出及经济服务类支出的模型中的回归系数为负，这与上文的预期一致，这一方面说明我国均衡性转移支付确实倾向于补助相对贫困地区，地方的自有收入增加了，那相应得到的均衡性转移支付资金就会减少，这样“此消彼长”的状况对经济处于一般水平的地区来说，交叉项对各类支出形成反向刺激，这是因为，当地方政府得到的均衡性转移支付资金相对减少，自有财力又不十分充足的情况下，由于粘蝇纸效应，它会更珍惜来自于本地税收的收入，这样一来，就会减少各类财政支出的规模；另一个方面也说明落后地区的地方自有财力不足，过度依赖转移支付补助，这表明我国分税制财政体制下，地方政府的财力、事权不匹配严重影响了公共服务的供给效率。其次，当地方经济发展水平达到很高水平，交叉项对各类支出的影响都为正向的，并都通过了显著性检验，这说明，要提高地方的公共服务水平，关键还在于地方政府自身财力，而不能依赖中央的均衡性转移支付，因此，在保证地方政府的公共服务均等化的同时，构建具有激励机制的转移支付显得尤为重要。最后，对比而言，在经济服务类支出模型中可发现，地方政府通过均衡性转移支付使得财力得到提升之后，对经济服务类支出刺激最大，地方政府更有积极性增加经济建设性支出，这是因为在财政分权体制下，地方官员间的晋升锦标赛促使他们更有激励投身到经济建设当中去(周黎安，2007)[26]；当经济水平在两个门槛值之间时，增加的均衡性转移支付资金对这类支出有负向影响，当经济到了发达水平，均衡性转移支付资金会再次刺激经济服务的支出；另外，均衡性转移支付资金会一直刺激社会保障支出，这说明政府对民生福祉的支持会进入快速发展阶段。

在固定效应和稳健性标准误下的固定效应中得到的结论基本一致[注]“固定效应模型”(PE)的回归结果略，如有兴趣，作者备索。，这进一步说明了本部分结论的可靠性。由此得出，整体来看，均衡性转移支付的均等化财力和基本公共服务的政策目标下，地方政府的粘蝇纸效应会在经济欠发达地区略为明显，当经济达到一定水平，会加大对教育、基础医疗建设的投入，这种发展状况跟马斯格雷夫和罗斯托提出的经济发展阶段论相吻合。综上可知，中央的均衡性转移支付对地方财政支出存在显著的非线性影响。

四、基本结论与建议

本文利用2005～2009年全国321个县的数据，理清中央均衡性转移支付对地方政府财政支出影响的逻辑机制，结合门槛面板模型对不同经济水平进行对比分析和检验，为激励地方政府福利性公共服务支出、完善我国现行转移支付制度提出以下建议：

第一，对于各类地方财政支出类别，在获得均衡性转移支付资金后均会带来其财政支出水平的上升，也就是说，目前我国均衡性转移支付规模扩大确实会带来地方财政支出的粘蝇纸效应。这说明均衡性转移支付虽然能够在一定程度上缓解地区间财力失衡并提升地方性公共品供给，但其他类型的支出也随之增加，因此，我国要加快改革中国式分权的官员绩效评估机制，加强对地方政府用于自身公共服务类支出的透明化管理，严格制定均衡性转移支付预算程序，硬化预算约束机制，增加财政监督水平和能力，保证地方财政支出与当地居民的需求基本一致。

第二，当经济达到一定水平、财力状况得到缓解后，地方政府会加大对教育、基础医疗建设的投入，努力改善本地区的基本公共服务水平，结合已有研究结论可以发现均衡性转移支付相对于其他形式转移支付而言对地方政府支出行为具有一定的公共服务导向作用，其改善民生的激励作用更为明显，所以未来要进一步优化财政转移支付制度的结构，使之形成均衡性转移支付为基础、专项转移支付为补充的合理模式，加强对地方政府转移支付资金的具体使用用途的监测及绩效的评估，使得均衡性转移支付对地方政府的社会性公共品供给行为产生有效激励。

第三，欠发达地区由于经济发展的压力和自有财力的欠缺，地方政府对福利性公共服务供给激励不足。因此，为解决各级政府间财力、事权关系不匹配的问题，可以从税制改革为突破口，完善地方税体系，培育税基较为稳定的竞争弱的税种：如房地产税作为地方税的主要税种，使之成为地方财政收入的主要来源，提高地方自有财政收入比重，从而逐渐改变地方财力过分依赖中央转移支付的局面，以此保证均衡性转移支付制度的政策效果，从而实现公共服务均等化的目标。