如何助力国企降债

文 《法人》记者 肖岳

《指导意见》中，“全覆盖”与“分类管理相结合”，既使得高资产负债率、高债务风险企业受到约束，同时又使得一些优质企业得以避免陷入“一刀切”的窘境

近日，随着中共中央办公厅、国务院办公厅正式公布《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》(以下简称《指导意见》)，国有企业降杠杆和约束国有企业资产负债等话题便备受热议。

《指导意见》中的总体要求提到，“加强国有企业资产负债约束是打好防范化解重大风险攻坚战的重要举措。要通过建立和完善国有企业资产负债约束机制，强化监督管理，促使高负债国有企业资产负债率尽快回归合理水平，推动国有企业平均资产负债率到2020年年末比2017年末降低2个百分点左右，之后国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平”；“国有企业资产负债约束以资产负债率为基础约束指标，对不同行业、不同类型国有企业实行分类管理并动态调整。原则上以本行业上年度规模以上全部企业平均资产负债率为基准线，基准线加5个百分点为本年度资产负债率预警线，基准线加10个百分点为本年度资产负债率重点监管线”。

前者既强调了短期必须实现的目标，即国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点左右，同时还指出了“国有企业资产负债率基本保持在同行业同规模企业的平均水平”这一长期要保持的目标。

而后者则强调了降低国企负债，是全部国有企业，包括中央国企和地方国企、金融企业等等，凡是存在较高的债务风险和较高的负债率，都应按照要求对资产负债率进行降低。此外《指导意见》还通过分行业划定资产负债率预警线和重点监管线，使得国企的将资产负债既全覆盖又不一刀切。

《意见》出台正当其时

谈及《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》的发布，著名经济学家宋清辉在接受《法人》记者采访时直言，《指导意见》出台恰逢其时。

“当前，我国经济面临的一个突出问题是杠杆率高企，其中杠杆率最高的主要在企业部门，而企业部门的债务三分之二以上又聚集在国有企业。在此背景下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》正当其时。”宋清辉认为，由于国有企业的负债冲动较大以及一些历史的原因，导致一些国企负债高过一定水平之后，股东想解决就力不从心了，而《指导意见》是推动国有企业降杠杆、防范化解国有企业债务风险的又一重要举措。

中国人民大学法学院教授刘俊海则指出，以往一些国企存在杠杆率过高、负债率过高等问题，使得企业包袱过于沉重，同时也加剧了社会的金融风险，削弱了企业的核心竞争力，导致经济发展韧性不足，较为薄弱。而现在鼓励国有企业做大做强，首先要改善国有企业资产负债率。

“降低国有企业负债率，则有赖于内部约束机制和外部约束机制的双管齐下。”刘俊海说道，以往企业片面追求外延的发展，而不将提质生效放在首位，因此不断跑马圈地，甚至借债来扩大经营规模等现象也是存在的。

《法人》记者注意到，在此次的《指导意见》中第三条“完善国有企业资产负债自我约束机制”中提到“合理设定资产负债率水平和资产负债结构、强化固有企业集团公司对所属子企业资产负债约束增强内源性资本积累能力”等内容，而在“四、强化国有企业资产负债外部约束机制”中提到了“建立科学规范的企业资产负债监测与预警体系、建立高负债企业限期降低资产负债率机制、健全资产负债约束的考核引导、加强金融机构对高负债企业的协同约束、强化企业财务失信行为联合惩戒机制”等内容，都对于降低国企负债从企业内部和外部，提供了切实可行的参考。

“国有企业资产负债率过高，是企业发展不可忽略的风险之一。”中研普华研究员姜开玉在接受《法人》记者采访时表示，结合深化改革的背景，显然国企转型升级是必然趋势，而《指导意见》的出台，为企业制定了转型发展的财务目标。

目标即挑战

《法人》记者注意到，在《指导意见》中提到了两个目标及时间点，即短期目标要求国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点左右；长期目标则为，2020年之后，国有企业资产负债率应基本保持同行业同规模企业的平均水平。

对此，宋清辉在接受《法人》记者采访时表示，时间节点的提出，对于国企降低企业负债具有一定的挑战性。目前，国有企业资产负债率仍然高于本行业平均水平，两年的时间内很难降下来。但是这种设计兼顾远近，有助于长期内国企杠杆率不会降后复升，但具体的效果仍待进一步观察。

“我觉得无论是国有企业平均资产负债率到2020年末比2017年末降低2个百分点左右，还是2020年之后，国有企业资产负债率应基本保持同行业同规模企业的平均水平，都具有一定挑战性。”刘俊海在接受《法人》记者采访时表示，虽有挑战，但并非难以企及，而想要达到目标则需要国有企业统一思想，提高认识。

刘俊海同时指出，在降低国有企业负债率上，《指导意见》还应与此前发布的一系列政策相结合，从而实现相关政策的同频共振，形成合力，多管齐下，多措并举，标本兼治，源头治理的目的，也才能根本上，降低国企负债，实现去杠杆，等等。

姜开玉则指出，从相关信息来看，挑战性并不大，但难免会受经济环境和市场供需情况的影响。

姜开玉认为，国企资产负债率高等现象背后，最核心的因素还是国企的预算软约束所导致的治理结构不完善和运营低效等，而《指导意见》中的相关要求都是行之有效的方式。

非“一刀切”治理

值得注意的是，在《指导意见》的基本原则中，提到“坚持全面覆盖与分类管理相结合。所有行业、所有类型国有企业均纳入资产负债约束管理体制。同时，根据不同行业资产负债特征，分行业设置国有企业资产负债约束指标标准。突出监管重点，对超出约束指标标准的国有企业，结合企业所处发展阶段，在综合评价企业各类财务指标和业务发展前景基础上，根据风险大小采取适当管控措施。严格控制产能过剩行业国有企业资产负债率，适度灵活掌握有利于推动经济转型升级发展的战略性新兴产业、创新创业等领域的国有企业资产负债率”。

这也颇受外界好评，多位专家认为，此次的《指导意见》对于降低国企负债率，既做到了全覆盖，又避免了“一刀切”问题。

宋清辉在接受《法人》记者采访时表示，此次《指导意见》不搞“一刀切”是个最大的亮点，避免“一刀切”对优质企业形成“误伤”。总体来看，这也是一种新的突破，同时也为供给侧结构性改革拓展了更多的空间，加快了国有企业的改革步伐。

同时，宋清辉指出，在此前的8月8日，国家发展改革委发布关于印发《2018年降低企业杠杆率工作要点》的通知等相关政策，都是与降低国企负债相互协调配套的。

刘俊海则指出，此次《指导意见》所体现出的全面覆盖和分类管理相结合，全覆盖既囊括各类行业，各个企业的类型，又考虑到不同行业的资产负债特征，分行业设置资产负债约束指标标准，其实也是深谙了辩证法中的一般性和特殊性的辩证统一关系，即覆盖所有行业，是资产负债的共通性，针对不同行业强调其特殊性，从而使得各个行业的国企资产负债率的约束，既有个性也有共通性，做到了具体情况具体分析，个性化去杠杆。

姜开玉则指出，《指导意见》针对不同行业，资产负债率的衡量标准不一样，进行“量体裁衣”，并有针对性地设置约束指标标准，而这样的政策设计更是一种新的突破。

“我觉得有《指导意见》并配合《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》《地方政府性存量债务清理处置办法》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》及《2018年降低企业杠杆率工作要点》等政策相互协调，国企负债率势进一步降低值得期待。”姜开玉说。