我国城市绿色低碳发展的着力点

文 杨鹂 汪燕辉

我国正经历前所未有的城市化和工业化进程，根据国务院和国家统计局发布的官方数据，我国城市人口从1980年的1.9亿人，增长至2015年的7.7亿人，预计2030年我国城镇化率将达到70%，相当于世界人口的11.32%。我国城市建设取得全球瞩目的成就，但其粗放式发展方式也导致绝大多数城市面临着不同程度的环境问题，如生态空间不足，环境质量恶化，能源及水资源短缺等。

城市经济发展和人民生活水平的提高若持续依赖于资源能源投入及生态环境破坏，必然会导致城市发展的不可持续。有研究测算，我国城市人均能源消费是农村的8～9倍，工业、建筑和交通发展的用能需求处于快速增长中。城市环境污染日趋严重危害居民健康，2017年环境空气质量达标的城市仅占全部城市的29.3%。PM2.5年均浓度平均为43ug/m3，远远超过了世界卫生组织（WHO）建议的年均平均浓度10ug/m3。城市交通拥堵问题成为困扰我国城市的主要难题，2016年全国1/3的城市通勤受拥堵威胁。面对这些问题，我国城市发展只能选择绿色低碳之路。

城市绿色低碳发展是以城市空间为载体，确保城市经济发展和就业稳定的前提下，尽可能减少环境污染、自然资源消耗和温室气体排放，是推动城市经济转型、产业升级、生活宜居的一种发展模式。绿色低碳发展是从根本上扭转城市能源、经济、环境三者之间不可持续的发展趋势。这要求在城市绿色转型初期，地方政府必须充当主导力量，其执政理念、决策过程和执行机制可以引导企业、公众向更绿色、更低碳的行为模式转变。

本文将回顾和总结“十二五”期间我国城市绿色低碳发展实践，并以深圳和新加坡为案例，分析对比国内外先进城市的政府行动，为未来我国城市绿色低碳发展建言献策。

“十二五”期间我国城市低碳发展实践成果显著

“十二五”期间，围绕生态文明建设、绿色发展、节能减排、新型城镇化建设理念，中央政府及其职能部门纷纷推出以城市为平台，地方政府为责任主体的各类绿色低碳相关试点项目。根据绿色创新发展中心的不完全统计，各种相关试点项目超过20个。试点项目鼓励城市根据当地特点制定和实施更有侧重点和创新性的目标、措施和手段，为探索发展模式和途径，落实绿色低碳发展理念提供了有利契机。在各类城市试点项目推动下，“十二五”期间绿色低碳发展的理念在城市层面基本达成社会共识，在相关行业和领域开展了大量扎实的工作，基本形成比较明确的战略、规划计划、政府组织管理体系，法律法规及政策配套体系，体制机制运行模式，监督执行体系，产品及技术标准体系，市场及金融激励机制等，正逐渐打破固有传统发展模式的束缚，培育有利于绿色低碳发展的制度和市场环境。

2018年7月，由能源基金会资助，绿色创新发展中心联合美国能源部劳伦斯伯克利国家实验室中国能源研究室发布的“中国城市绿色低碳发展指数”（简称LOGIC）研究报告对“十二五”期间全国115个城市绿色低碳进展及效果进行了定量的、科学的、系统的评估。报告显示，“十二五”期间我国城市绿色低碳发展总体水平普遍提高，且经济发达城市比不发达城市更好，试点城市表现优于非试点城市，但与国内外可达到的最佳目标相比，我国城市绿色低碳状况还有较大差距，城市仍需更强有力的行动。

深圳和新加坡绿色低碳发展模式对比

尽管我国城市绿色低碳发展初见成效，但在未来不断增长的城市人口、社会经济、城市发展形势和需求下，地方政府现有行动还不足以支撑城市绿色低碳转型。未来5-10年，地方政府还需要做哪些方面努力？城市间比较是寻找差距和完善行动的有效方法之一。

深圳市是我国绿色低碳转型的领先城市，也成为国内城市践行绿色发展的样本；新加坡是面积小、人口密度高、能源资源依赖进口、制造业发达和环境舒适宜居的城市型国家，是许多发达城市的对标标准。分析比较深圳和新加坡的绿色发展经验，对我国城市推进绿色低碳发展和明确未来方向有借鉴意义。

深圳和新加坡基本状况对比

深圳市区域面积接近新加坡的3倍，人口密度低于新加坡，人均GDP不到新加坡的一半。两个城市都注重发展先进制造业和服务业。两个城市能源消费需求量大，但本地能源资源匮乏，依赖于外持续改善难度加大，臭氧污染逐渐显现的问题。

政府引领深圳成为国内绿色低碳发展“领头羊”。深圳市政府一直比较重视节能和环保工作。“十二五”期间，更是将绿色低碳作为破解城市发展难题，加快经济转型的重要途径。与国内其他城市相比，深圳绿色低碳发展实践先行一步。部能源输入。深圳能源消费结构以清洁能源为主，约占一次能源消费50%。新加坡能源消费严重依赖于化石能源进口，90%以上电力来自于天然气。两个城市的碳排放目前主要来自于工业排放。尽管深圳市环境质量在我国超大城市中表现最好，但其主要空气污染排放浓度高于新加坡，而且面临着PM

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追求先进和创新性的发展理念和目标。深圳市作为我国经济发达的超大城市，同时也有空间、资源和环境容量较低的特征。在绿色低碳发展中，深圳根据自身城市特征更强调“深圳质量”和“深圳标准”。深圳市作为“率先达峰城市联盟”的一员，公开承诺2020年前后达到碳排放峰值，这要比国家峰值年份提前10年左右，是国家低碳试点城市承诺较早年份达峰的城市之一。深圳市在2013-2016年主要空气污染物连续达到《环境空气质量标准》之后，提出2020年PM2.5年平均浓度低于25微克/立方米，达到欧盟标准，空气质量优良天数比例达到98%的目标。

建立较为完备的法律法规支撑体系。在立法层面上，深圳充分发挥经济特区立法权和较大市立法权，为绿色低碳发展提供较为完善的地方性法律基础，涵盖了碳排放、循环经济、建筑、环境保护、机动车排放污染防治及建设项目环境保护等多个领域，如《深圳经济特区碳排放管理若干规定》《深圳经济特区环境保护条例》《深圳经济特区机动车排气污染防治条例》《深圳经济特区建设项目环境保护条例》等。

建立推动城市绿色低碳发展的组织和制度保障。绿色低碳发展涉及面广，必须由多部门统筹协调。深圳低碳领域的议事协调机构是以市长作为组长的应对气候变化及节能减排工作领导小组，负责低碳发展重大战略、方针和政策的统筹决策，并通过联席会议制度，协调和统筹相关部门工作，领导小组办公室设立在市发改委。深圳在全国率先将生态文明建设作为党政干部任免奖惩的最大考核项，由深圳市生态文明建设考核领导小组，负责领导、组织、协调全市生态文明建设考核工作。

建立政府引导和市场推进相结合的绿色低碳发展新机制。深圳市初步建立了温室气体排放统计、核算和考核体系，完成2010-2015年温室气体排放清单编制工作。深圳建立能源消费强度和总量双控目标，并将其分解落实到各个区。在市场机制方面，深圳市是首个建立碳交易市场的城市，将市域内重点工业企业和大型公共建筑排放纳入管控范围，并计划将更多企业、建筑物和公共交通逐渐纳入碳交易体系。

因此，深圳市绿色低碳发展实践效果非常显著。根据LOGIC结果，深圳得分遥遥领先于其他样本城市，特别是在碳生产力、公共交通、环境投入等领域表现突出。

新加坡模式可资借鉴之处

但同国际先进水平相比，深圳在许多领域存在追赶空间，如现有政府组织管理体系割裂了节能低碳和环境保护之间的协同关系；交通需求快速增长，但缺乏有效需求控制政策。因此新加坡的经验可资借鉴，如能在深圳和全国的城市推广开来，有望进一步提高我国城市绿色低碳发展实践的精细化程度。

整体性的政府组织管理体系。新加坡将绿色低碳发展置于应对气候变化组织框架之中，采用整体性政府方法，注重部门间整体协作和多目标平衡发展，使政策行动事半功倍。由国务院副总理为负责人的气候变化部长级委员会（简称IMCCC)）负责监管气候变化部门协调工作。IMCCC的成员机构包括外交部、工贸委、国家发展部、财政部和交通部。国家气候变化秘书处（NCCS）隶属于总理办公室，负责协调气候变化国内外政策、计划和行动。

交通领域复合性的控排手段与时俱进，效果明显。2013年，新加坡启动车辆排碳量税务计划（简称CEVS），鼓励购买低碳排放汽车，该计划实施后新汽车和出租车的二氧化碳平均排放减少了15%。2018年1月，新加坡实施车辆减排税务计划（简称VES ）替代CEVS，VES计划不仅进一步收紧了二氧化碳排放标准，并将范围扩展到碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物和颗粒物四种污染物，其中氮氧化物的排放标准严于欧洲标准。

此外，新加坡还通过征收拥堵费、10年拥有权的汽车牌照拍卖、高油价及停车费用等手段减少汽车使用，同时，实施陆路交通战略，其公交系统的完善程度和成本效率在亚洲城市中非常靠前。正是在交通领域采取时效性强、组合型的政策措施，使得交通领域的控排和市民的便利生活目标同时实现。

未来我国城市绿色低碳发展建议

放眼未来，城市在全球环境治理体系中扮演日益重要的角色，地方政府如何真正建立实现经济增长、社会发展、能源安全，应对气候变化、环境保护等多目标协调统一的组织管理结构和治理体系，仍然面临很多挑战。根据绿色创新发展研究中心过去几年的研究，我们认为我国城市绿色低碳发展实践需要注重以下几点：

近年来，四川省遂宁市通过不懈努力，特别是全球绿色城市、国家海绵城市和水生态文明城市等重点工程建设，全市生态环境整体好转。CNSphoto供图

建立多目标协同共赢的政府治理结构、制度体系

绿色低碳发展覆盖社会经济生活各方面，分割式部门管理方式和工作机制是无法满足低碳发展的综合性要求的，无法将绿色低碳发展真正同城市社会经济发展、城市空间形态和土地利用方式、交通基础设施建设和布局真正融合。因此必须建立多目标协同共赢的政府治理结构、制度体系。

建立温室气体排放清单编制的常态化及质量监控体系

温室气体排放清单是地方制定低碳减排目标、政策和行动制定的主要数据基础，但是仍没有引起地方政府的足够重视，目前通用温室气体排放清单方法和结构比较粗糙、简单、不完整，无法对制定协同有效的政策管理方法提供数据支撑。未来城市间应该加强统计体系及统计技术的交流和合作，使得温室气体排放清单编制常态化，并建立相应的质量监控体系。

编制和实施城市绿色低碳发展规划

我国城市低碳和环保割裂在发改和环保两个系统，在本轮政府机构改革契机下，低碳工作纳入到环保系统，城市应出台绿色低碳发展规划，采用科学定量方法对应对气候变化、节能减排与城市空间发展、城市环境质量控制、公众健康、交通等城市基础设施建设的协同效应进行分析，建立绿色低碳目标，并确保目标的设定和分解，政策和行动及技术和项目的选择和实施，直至实施效果的评估和规划更新，形成环环相扣，具有全过程和系统性的低碳发展规划。

完善配套政策，充分发挥市场引导作用

我国城市绿色低碳发展目前依靠目标考核和行政手段，市场机制比较弱。城市应该出台更精细化的政策体系和实施细则，完善有利于绿色低碳发展的制度环境，依靠市场机制推动城市绿色低碳转型。