基于产业转型升级的城区安全生产监管问题及对策研究

刘美娟，胡志平，郑 华，陈丽琼

(1.南昌市青山湖区安全生产监察大队，江西 南昌330029；2.南昌市青山湖区安全生产监督管理局，江西 南昌 330029)

我国正处于城镇化、工业化快速发展期，也是生产安全问题多发期，生产过程中各类矛盾、问题和隐患较多，安全生产形势依然十分严峻[1]。在新的安全生产形势下，找准安全生产监管工作中存在的突出问题，并制定与之对应的措施，对于提高我国安全生产水平具有重要的意义[2]。基层(县、区)安全生产监管是安全生产监管体系的基础，是国家安全生产事业建设和发展的基本保障[3]。因此，基层(县、区)安全生产监管工作日益得到党和国家的高度重视[4]。长期以来，我国大多数安全生产事故发生在基层(县、区)以下的生产经营单位，尤其是非国有乡镇企业[5]。在当前我国“创新驱动、转型发展”的关键时期，国家对城市安全生产监管工作提出了更高的要求[1]。如2016年12月18日，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，表明了党中央对解决安全生产问题的信心[6]。

当前，我国处于产业转型升级的阶段，各种新业态层出不穷，带来的安全生产监管问题也不断増加，需要不断创新监管手段，研究监管方法[7-8]。针对安全生产监管工作中存在的各类问题，国内学者提出了不同的管理方法和监督模式[4,9-11]，具有一定的指导意义，但这些研究多集中在县域的安生生产监管，较少涉及城区的安全生产监管。城区的社会环境、空间特征和企业性质与远郊县区有着明显的差异，使得城区安全监管部门与县域安全监管部门在监管的侧重点上有所区别。基于此，本文以江西省南昌市主城区青山湖区作为研究对象，通过对该城区安全生产监管工作进行深入的实证调研，搜集和整理了第一手资料，力求较为客观地分析处于产业转型升级之中的我国城区安全生产监管工作的现状和存在的突出问题，并针对存在的问题，在充分考虑监管特点和需求的基础上，提出了应对的对策与措施。

1 研究区现状

1. 1 企业现状

江西省南昌市主城区青山湖区所处区域面积约120 km2，辖4镇、3街道、1园区，约142个村民(社区)委员会。青山湖区现有各类大小企业约2 000余家，其中规模以上企业约200余家。企业产业结构主要以纺织服装、食品饮料、冶金建材、医药化工等传统产业为主，培育发展了电子信息、电子商务、生物制药等战略新兴产业。截至2017年底，有危险化学品单位21家，其中加油站9家、生产单位3家、经营单位3家、气体零售单位4家。该城区无煤矿山、非煤矿山、金属矿山和非金属矿山及烟花爆竹等生产单位。

1. 2 监管队伍现状

青山湖区安监局成立于2002年，内设1室1科，核定行政编制5名。2004年、2009年分别成立了安全生产监察大队、应急救援中心，2013年增设职业卫生安全监管科，共核定事业编制10名。目前，青山湖区安监局行政编制在岗6名，事业编制在岗8名。青山湖区安监局安全生产监管队伍中，从学历层次结构上看，有大专学历4人，本科学历9人，研究生学历1人；从年龄结构上看，50岁以上4人，40～50岁之间6人，40岁以下4人；从职称级别上看，有高级技师1名(预防医学)，工程师1名(取得注册安全工程师资格)，助理工程师2名，高级工1名，中级工1名。青山湖区镇、街道、园区全部设立了安监站，均隶属于镇、街道政府，为非独立机构。

2 城区安全生产监管现状

近年来青山湖区安全生产现场监察监督情况详见表1。

表1 青山湖区近年来安全生产现场监察监督情况

由表1可知，青山湖区危险化学品(以下简称危化品)生产及经营单位逐年减少，危化品生产单位由2012年的16家减少到2017年的3家，危化品经营单位由2012年的71家减少到2017年的39家，这是因为随着产业转型升级，为了优化市区从业环境，将危化品生产及经营单位关闭或迁至化工园区；烟花爆竹生产经营单位由2012年的56家减少到2017年的2家,这是因为南昌市2017年1月1日正式施行的《南昌市禁止燃放烟花爆竹规定》。

近年来，结合区域安全生产形势，青山湖区加强了对危化品、烟花爆竹这两类生产经营单位的日常监管，并联合住建局、区市场监管局、区消防大队等单位，对建筑工地、特种设备、公共聚集场所等其他生产经营单位也加大了监管力度。由表1可知，对危化品、烟花爆竹这两类生产经营单位实现了日常监察监督覆盖率达100%；对其他生产经营单位的监察监督数量由2015年的124家上升至2017年的209家。此外，近年来青山湖区现场监察监督不断加强，严格按照“零容忍、全覆盖、严执法、重实效”的要求，深入开展安全生产大检查，突出危化品、烟花爆竹、工贸企业等行业的专项整治和打非治违专项行动，有效地杜绝了较大以上生产安全事故的发生，较好地控制了一般生产安全事故的发生。

近年来青山湖区安全生产隐患事故排查监察监督情况详见表2。

由表2可知，近年来青山湖区加大了对危化品和烟花爆竹这两类生产经营单位的监管力度，该类事故隐患按期整改率基本达到100%；而其他(工贸企业等)生产经营单位由于存在多部门综合监管，缺少监管抓手，因此部分事故隐患存在整改不及时、整改率低的现象。青山湖辖区内共有4处危化品重大危险源，危化品生产及经营单位依然是该区安全生产监管的重点对象。此外，青山湖区严厉打击安全生产违法行为，形成高压态势，仅2016年就取缔非法经营烟花爆竹摊点23个，收缴各类烟花爆竹120余件(箱)，取缔3处非法加注甲醇汽油窝点、3处危化品非法储存窝点、3处非法罐装液化气窝点和2处非法经营柴油窝点。

表2 近年来安全生产隐患事故排查监察监督情况

3 城区安全生产监管工作中存在的问题

我国安全生产事故具有较明显的行业集中性，为提高监管效率，安全生产监管工作中普遍采用生产经营单位分级监管的模式[11-12]。然而，安全生产监督管理对象是一个动态的社会体，随着城乡一体化进程的加快，企业数量和产业人数不断更新，尤其是大量缺乏安全意识的农村劳动力直接进入第二产业[13]。同时，科技的进步、产品结构的调整和技术的换代升级，新设备、新工艺、新材料层出不穷，使得产业转型加速，经济成分和经营方式多样化，新的行业与企业不断产生，促使生产中不安全的因素和职业危害因素种类不断增多，也使安全生产监管的难度和复杂性不断加大[14-15]。此外，产业资本竞争激烈，绝大多数中小企业在逐利思维的主导下，未能以人为本，如青山湖区大多数中小型企业为家族式经营，员工缺乏安全生产意识。因此，改变城区安全生产监管的理念、模式、方式己成为当务之急[16]。本文通过对青山湖区安全生产监管工作进行深入的实证调研，发现主要存在如下突出问题：

3. 1 安全生产监管队伍力量不足

青山湖区安全监管部门现仅有14名安监人员，而全区现有各类大小企业约2 000余家，企业数量大，安监人员数量缺口严重。尽管近年来招聘了4名专业技术人员，但因人员分布结构、知识结构、年龄结构等条件限制，现有监管能力仍无法满足对企业实施全面监管的要求。显然，依靠城区一级安全监管部门有限的人力、物力资源，难以支撑如此繁重的安全生产监管工作。尽管青山湖区内各镇、街道、园区全部设立了安监站，均隶属于镇、街道政府，为非独立机构，但各安监站根据要求需指定2名专职工作人员[17]，而实际上大多数安监站只有1人在从事安全生产监管工作，且其身兼消防安全、经济统计、招商引资数职，并对接区内多部门业务，安监人员性质较杂、变动频繁，很难全身心投入到安全生产监管工作中，造成镇、街道、园区的属地安全生产监管责任难以落实到位。

3. 2 安全生产监管人员的业务素质有待提高

安全生产监管工作是一项复杂性、技术性强的工作。青山湖区安全生产监管的行业除了非煤矿山、煤矿山、金属矿山和非金属矿山等生产单位外，几乎涉及各行各业，这也是该城区生产企业结构的特点，这就要求该城区从事安全生产监管的安监人员不仅要具备危化品安全、建筑安全、石化安全、工矿及商贸生产安全等专业知识，还要熟知安全生产方面的法律法规。近年来，尽管青山湖区通过强化对安全生产监管人员的培训来增强其监管能力，但安全监管人员的业务素质还有待提高，这在镇、街道安全监管队伍中尤为突出，这也是全国其他地区普遍存在的问题[14]。例如：监管人员在安全执法过程中，由于从事安全生产监管工作的经历或经验少，加之自身素质较低，缺乏勘察和技术鉴定手段，难以发现隐藏的安全隐患，且对安全执法行为的合法性又难以做出科学判断，直接影响了监管执法工作的效率和依法行政的水平；在安全培训工作中，部分监管人员存在认识不到位、参训热情不高、缺乏积极性和主动性，同时监管人员素质参差不齐，对培训内容领悟不够深入，此外培训内容不全面，培训方式、培训手段滞后也成为影响安全培训效果的制约因素。

3. 3 安全生产监管盲点依然存在

青山湖区大多数中小企业存在资金紧张，对安全生产资金投入少，安全意识薄弱，安全管理人员偏少，安全管理制度不健全，应急预案措施不完善等问题，尤其在城中村以及个别区域插花地带等隐蔽区域，容易成为非法和违法经营行为的藏身之处。例如:在2015年7月的全区安全生产大检查和大排查中，发现昌东工业园区佛塔村一处居民楼里储存了大量香蕉水、甲苯和酒精，经进一步核查，该单位因拆迁从其他区临时搬入该地，并以贸易经营的方式进行实物经营，属于异地超范围经营；2016年在昌东工业园区、湖坊镇、塘山镇等多地发现非法流动加油车为出租车、工程车加油的现象，以及非法液化气充装窝点等，这些非法窝点多藏于城区村(社区)，往往比较隐蔽，且安全条件差、安全设施不完善甚至完全没有配备安全设施，有些单位白天关门晚上生产的现象特别突出，难以对其实行有效的监管，这也给日常的安全生产监管工作带来了巨大的挑战。

3. 4 机构联动机制有待完善

目前，青山湖区虽然成立了安委会，但安委会办公室与各组成部门不是行政隶属关系，在实际的运行过程中，只能通过组织有关协调会议、议定有关事项等方式来开展工作，没有形成真正意义上的指挥调度机制，这也是造成该区属于联合监管的工贸行业的事故隐患整改率比主管行业要低(见表2)的主要原因。此外，该区安监部门单打独斗倾向明显，部门之间横向联动、政府上下联动的监管合力没有完全形成。尤其是某些危化品行业存在交叉管理、综合管理的现象，给安全生产监管带来了诸多问题(以涉氨企业为例，其生产、运输、废弃处理及事故处理等涉及安监、质监、消防、交警等多个部门)，整个动态连续的管理过程中任何一个部门和管理环节都会直接影响到整个安全生产监管的效果[18]。随着我国经济的进一步发展，城区政府作为负有安全生产监督管理职责的部门将要承担更为庞杂的监管任务。

4 应对对策与措施

针对青山湖区安全生产监管工作实践中存在的问题，本文提出了如下应对对策与措施。

4. 1 保障乡镇、街道、园区的安全生产监管地位

国家安监总局于2007年首次提出，各县(区) 安监部门可以在其法定职权范围内委托乡镇人民政府、城市街道办事处设立安全生产监督管理机构实施行政处罚[19]。例如2017年10月1日起施行的《江西省安全生产条例》，对乡镇和街道安全生产工作职责做了授权性规定，明确了其可以行使有限的行政执法职权(监督检查和责令整改)，解决了我国《安全生产法》对乡镇职权规定不具体的问题。为了保障安全生产监管机构的独立性、人员的稳定性、工作的规范性，着力解决乡镇、街道安监部门与其他部门挂靠、兼职人员过多、人员流动过快等问题，近年来青山湖区通过安委会的综合协调作用，以督查、检查、调研以及年终考核考评等方式，不断努力督促各镇、街道和园区落实不少于2名专职安监人员，并在总体上采取“重心下移，关口前置”的战略，把工作重心下移至镇、街一级安全生产监管机构，以提高安全生产监管工作的覆盖面[2]。

4. 2 提升安全生产监管人员的工作能力

由于城区企业结构的复杂性，需提高城区安全生产监管人员的录用门槛，注重新录取人员的教育背景，重点从安全工程、化工等与企业特点密切相关的专业中遴选人才，使得我国城区安全生产监管队伍的知识结构更加贴近企业的实际监管需求，以促进安全生产监管队伍向专业化、技术化方向发展。例如青山湖区根据实际需要招录了3名化学化工及预防医学专业人员，为该区实现科学执法、精细执法打下了基础。同时，该区尝试将安全生产监管队伍建设与国家注册安全工程师考试挂勾，将是否取得该资格作为政府职能部门监管人员职务变更的标准之一。例如该区积极鼓励执法人员参与注册安全工程师的考试，并对取得注册安全工程师的人员在评优评先、职称评定方面予以优先考虑。此外，该区借鉴国外先进管理理念，开展了基层学习、定期业务培训[20]，根据城区企业结构多样化、新兴产业多的特点，在强化传统产业培训的基础上，也注重新兴产业的培训；同时，利用每周的交班会，学习有关法律法规、技术规范和安全生产管理理论知识，组织人员按照职责分工积极开展交流讨论、案例分析，探讨工作中遇到的难点和问题，寻求对策与措施；此外，深化主城区安监局与远郊县区安监局结对交流学习，开展企业实地学习，选派安全生产监管年轻骨干到大中型企业实地学习[18]，不断提升安全生产监管队伍的业务技能。例如：2016年9月青山湖区举办了全区安全生产监管人员培训班，区安委会成员单位分管领导，各乡镇、街道、园区分管领导，安监办负责人以及各行政村、社区分管负责人，共计150余人参加了培训，主要围绕粉尘涉爆和受限空间作业以及安全生产隐患排查治理体系建设两个方面展开，并结合日常安全生产监管实际情况，通过典型案例分析与讨论，让基层监管人员深刻认识到安全生产监管的重要性与必要性，促进其业务水平和监管能力的提升；2017年该区又举办了全区职业安全健康监督管理人员培训会。

4. 3 创新安全生产监管方式

安委会办公室(安委办)的职责与安监局的职责往往易混为一体，厘清安委办和安监局的权与责，落实好安委办的职责和作用，落实安委办不同职能主管部门的安全生产监管责任，对于做好安全生产监管工作至关重要。为了认真贯彻和落实党的十九大和习近平总书记关于安全生产一系列重要讲话的精神，更好地贯彻落实新的《安全生产法》和《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，2017年青山湖区着手制定了《青山湖区安全生产委员会成员单位和镇街园区安全生产工作职责分工》，以求进一步厘清各安委会成员单位和镇、街、园区安全生产工作职责分工，各司其职、各负其责，共同推进安全生产监管工作；同时，该区加强地方政府对中央企业及其所属子公司、分公司安全生产的属地管理责任，并依法加大安全生产监管执法和行政处罚力度，借助市场机制的决定性作用，迫使那些伤亡事故多发、职工冒险作业、无安全保障的小厂和城区内不符合安全距离的危化品生产企业尽快退出市场[22]。如自2015年至今，该区仅危化品生产企业就关闭了5家。

近年来，安全生产问题一直是社会关注的焦点。因此，城区安全生产监管部门可通过加强对新媒体的使用，使群众真正地了解企业的安全生产动态。例如利用新闻媒体披露企业在生产过程中的违法行为[23]；及时运用新媒体建立安全生产微信公共服务平台，使人们通过微信掌握企业的安全生产动态，进而与安监部门、政府实时沟通，最终为安全生产监管部门的科学决策提供理论依据。同时，还可发动群众，依靠村(社区)级机构加强安全生产监管，如在村(社区)级机构中设立安监人员，延伸安全生产监察监管网络，推动安全生产监管工作得到全覆盖，并建立“责任全覆盖、监管无盲区”的网格化、单元式安全生产监管责任体系，推动安全生产监管工作迈上新台阶。此外，应积极推广成熟、先进、适用的安全科技成果，充分发挥各级安全生产技术服务咨询机构的作用，为安全生产提供智力支撑。例如：2016年青山湖区通过政府投入3万元为辖区内8家印刷、纺织企业购买了漏电保护设施和服务，提升了企业基础安全设施和管理水平。另外，可尝试对危化品企业引入考评机制，探索末位淘汰制。

5 结 语

在当前我国“创新驱动、转型发展”的关键时期，各种新业态层出不穷，带来的安全生产监管问题也不断增加。在这种新的安全生产形势下，找准安全生产监管存在的突出问题，制定与之对应的措施，对于提高我国城区安全生产管理水平具有重要的意义，同时也给城区安全生产监管工作提出了更高要求。本文以南昌市主城区青山湖区作为调研对象，全面分析了当前我国城区安全生产监管工作的现状及在监管执法中存在的突出问题，并提出了解决当前监管困境的对策，这对贯彻落实党中央、国务院关于加强安全生产工作的决策部署，制定符合本地区实际情况的安全生产工作细则，进一步创新监管方式，推动企业提升安全管理水平具有重要的意义。