浅谈政府综合财务报告编制工作

桑军

【摘要】为不断防范财政风险、化解财政危机、提高政府绩效管理，更好地履行政府责任，2013年开始实行权责发生制政府综合财务报告试编工作。建立政府综合财务报告制度，有助于全面准确反映政府资产、负债情况，为宏观经济决策提供依据、评价政府绩效，推动政府职能转变、提高财政透明度，推动财政体制改革。《预算法》九十七条规定：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。现就试编过程中面临的数据收集、编报方法和制度衔接等方面存在的难点，提出有效措施。为下一步开展政府综合财政报告工作打下基础。

【关键词】政府财务权责 会计准则 债权债务 基础设施

一、建立权责发生制政府综合财务报告制度的背景及意义

长期以来，政府沿用的是以收付实现制为基础的政府会计核算体制，收付实现制只能反映政府预算收支情况，对其中权责关系、收入的性质和支出的结果等会计信息没有说明，不能提供反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等信息，无法全面、完整、准确地反映政府财务状况，政府难以准确掌握自身“家底”，更不能有效强化行政管理、提升运行效率以及防范财政风险。

权责发生制政府综合财务报告包括财务报表及文字说明两部分，是以政府财务信息为主要内容，以财务报表及文字说明为主要形式。权责发生制政府综合财务报告，不仅能够全面反映政府的财政经济状况、运行结果、受托责任履行、政府管理、政府绩效评价等，还能够节约政府成本，改善对政府的评价，全面提高政府资金使用效率。因此，编制权责发生制政府综合财务报告，有利于充分发挥市场的调节作用和决定作用，为宏观经济调控提供坚实的会计信息和决策依据。当前正在加快建立现代财政体制，不断提升国家治理能力现代化，从而编制政府财务报告势在必行。

二、编制过程中的难点及问题

（一）编制目的不明确，财务报告实用性不高

目前，政府综合财务报告仍处在试编阶段，关注的重点更多地集中在编制方法上，只满足于编制出报告，缺乏对编制目的的研究。现有的定义也基本是参照企业会计准则的修订，表述上兼顾受托责任观和决策有用观，少见对定义具有政府财务管理特点的具体描述和解释。编报人员缺少方向，难以把握重点，使财务报告实用性降低，对领导决策作用有限。

（二）缺少会计准则，会计信息不能有效衔接

现行的财政总预算会计和行政事业单位会计，各自具有独立的会计制度和财务规则，由财政部不同部门制定发布。新的行政事业单位会计制度发布以后，已经逐渐趋同，但财政总预算会计和行政事业单位会计在设计上仍有较大差异。政府综合财务报告不仅要合并财政总预算会计报表和行政事业单位会计报表，还要合并以企业会计准则为基础编制的国有企业报表，在缺少政府会计准则的情况下，各个会计制度之间很难实现较好的衔接。如固定资产的折舊，企业交易性金融资产公允价值变动直接计入所有者权益等事项，在没有准则指引的前提下，可能导致同一事项采用不同的会计处理并入报表。

（三）基础资料缺失，数据获取难度大

一是在旧会计制度下，单位账务分为机关账务和基建账务，彼此独立，公共基础设施建设由基建会计核算，但完工移交后却不进入机关会计作为资产核算，甚至不知道该由谁来进行核算。加之许多基础设施年限已久，甚至几经维修改造，基础资料难以查找，历史成本无法准确取得，折旧也难以计算。新的会计制度在这方面做了完善，行政单位会计制度中明确设立了“公共基础设施”这一资产类科目，有利于加强公共基础设施的管理，但仍缺少配套的措施和办法，实际操作难度大。在纳入政府综合财务报告时，公共基础设施的价值基本上采取由业务部门估价予以确认的方式，数据的准确性难以满足报表要求。二是债务管理不尽规范，全面准确反映政府债权债务难度较大。当前，政府债权债务种类繁多，举债主体、发行方式等不确定因素很多，隐形债务难以发现，部分债务无法统计。再就是在收付实现制记账规则下，预算单位外欠的办公费、车辆修理费、燃修费、工程款、设备购置费等大多未入账。同时政府单位之间借款现象普遍，时常出现借款双方数字不一致现象，需要准确分析，再进行合并抵消，否则会造成政府综合财务报告中债权债务总额虚增。还有职业年金入账难，按规定，财政全额供养机关事业单位职业年金缴费不按会计年度在会计账上反映，只是在账外通过备查簿进行登记，待工作人员退休时才一次性拨付记实账务，这其实是政府的一项隐形债务。因此，需要充分了解政府内部债权债务，才能准确编制抵消调整分录。受单位财务人员业务水平和精力所限，许多单位之间债权、债务对账不一致，造成虚增虚减政府债权债务，无法保障数据的准确性。

（四）数据质量不高，分析工作难度较大

一是新的总预算会计制度、行政事业单位会计制度的实施不及时、不彻底。部门决算账表一致性较差；二是政府会计体系本身也不完善，许多重要信息未纳入决算报表反映。如政府债务、公共基础设施等，同政府综合财务报告的要求还有差距。虽然《试编指南》中，列举了20多个分析指标，但由于指标的合理区间值无法获知，也就无法对本地区政府各项指标进行合理评价。同时由于各地区政府从未向外界公开政府综合财务报告，因此，其他地区政府综合财务报告的数据及内容无法获取，难以对这些指标进行横向比较。

三、编报工作展望和建议

（一）制定政府会计准则，完善政府会计体系

政府会计体系的完善既是会计制度改革的需要，也是提高权责发生制政府综合财务报告编报质量的基础。现行的政府会计体系仍由各个零散的会计制度和财务规则组成，缺少统一的会计准则的引领，不利于各个制度间的衔接。应及时建立适合权责发生制政府综合财务报告的，能够统领各个会计制度的政府会计准则，避免按照《试编指南》依葫芦画瓢的编制方法，更加适应日益复杂的经济发展需要。

（二）结合会计制度改革，完善报表合并方法

随着新的事业单位会计制度、行政单位会计制度、总预算会计制度正式实施，进一步完善了会计核算，尤其是将基建账并入“大账”，使单位真正拥有了一本完整的账簿。在编制上年度政府综合财务报告时，我们认真研究分析了这一改革创新，充分运用于合并报表的编制。在“全列全调”的基本编制方法不变的情况下，将事业单位的基建数据从固定资产决算中首先剔除，不再纳入合并报表；同时，将事业单位包含基建信息的“大账”纳入合并报表，这样即避免了事业单位决算数据需要和固定资产决算数据抵消调整的麻烦，也解决了部门决算数据与固定资产决算数据不一致所带来的困扰。2014年行政单位新会计制度实施后，我们采用同样方法合并行政单位报表，今后固定资产决算将只需要使用企业的数据即可，调整抵消范围将大大缩小。

（三）建立公共基础设施项目库，逐步提高数据准确性

公共基础设施数量多、体量大，数据的准确性对整个政府综合财务报告数据的影响可见一斑。为了克服公共基础设施数据难以获取、管辖范围难以界定等诸多问题，借鉴部门预算项目管理经验，建议对公共基础设施也建立项目库，分项分批加以确定，逐步调整落实其入账价值。具体分为三个步骤：一是召集各街办及相关部门集中甄别确定各自所属的公共基础设施，建立公共基础设施项目库，避免街办及部门间重复记录或遗漏。二是根据建立的项目库，由各街办、部门按照“谁管理，谁负责”的原则，确定公共基础设施的价值。价值的确定按照“审计结果—项目结算—项目立项概算”的顺序优先适用，初步计算出公共基础设施的入账价值。三是以后年度审结的项目，使用审计结果代替以前的估计价值，逐步调整坐实公共基础设施的入账价值。以后年度新增的公共基础设施也按此方式纳入管理。如果以后明确采取评估方式确定成本的，也可以使用评估价值确定入账价值，并调整相关报表。据此，我们对公共基础设施纳入报表记录核算，已经有了一个相对系统、完整的体系。

（四）加强会计核算，夯实编制基础

新的行政事业单位会计制度，部分引入了权责发生制会计处理，并对会计要素進行了细化完善，一定程度上，对加强单位的会计核算起到了积极的作用。但在实际操作中，由于单位会计核算整体能力比较薄弱，新会计制度的执行还不充分，特别是公共基础设施仍未纳入单位会计核算，政府债权债务核算不够全面准确。在制度已趋于完善的基础上，下一步必须抓好政策的落实，提高政府部门会计核算整体水平，加强基础设施建设和政府债务核算（包括单位之间往来款项核算），夯实政府综合财务报告编制的基础，才能进一步提高编报的水平和质量。

（五）加强人才储备，提高政府会计能力

引入权责发生制后，全面提高了政府财务信息质量，但同时也增加了政府部门会计业务的难度，为确保改革顺利深入推进，达到“横向到边、纵向到底”，政府急需储备高水平专业技术人才，包括精通政府会计核算业务人才和熟练应用政府会计信息系统人才；同时，要建立与政府实际情况相适应的人员鼓励激励机制，将会计人才的管理、机制的建立、以及相关培训工作落到实处。

权责发生制政府综合财务报告制度改革是政府会计规则的重大改革，不仅仅是政府内部的改革，更是要通过改革，能够全面、准确、及时的反映政府的财务状况，提高政府管理水平，同时让政府的公共资产管理实现公开透明，让债务责任明确落实。在推进政府综合财务报告改革的过程中，要对改革的复杂性和艰巨性有全面认识，充分做好思想准备和研究分析工作，在改革过程中循序渐进、重点突破，逐步建立完善的制度体系，为政府决策提供全面、准确的依据，不断提升政府管理效率和服务理念。

参考文献

[1]国务院.关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知.2014.

[2]新会计编辑部.我国政府会计的根本性变革——权责发生制政府综合财务报告制度改革方案解读综述.新会计，2015（1）.

[3]冯任佳.关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的思考.经济研究参考，2014（5）.

[4]张欣杰.关于建立权责发生制的政府综合财务报告的思考——基于海南省洋浦开发区财政的视角.财政监督，2015（2）.