发展社会企业 补居家养老短板

□ 北京大学元培学院

我国正面临规模庞大且增长迅速的养老服务缺失困境。

截至2015年底，全国60岁以上老龄人口数量为2.22亿，占全国总人口比重高达16.1%。根据联合国对老龄化的定义标准，当一个国家65岁及以上老龄人口占该国总人口比重超过7%时，可视为该国进入老龄化阶段。我国65岁以上人口在2016年已达到总人口10.9%，早已步入老龄化社会。“未富先老”这一社会问题，在城乡均有不同程度表现，尤其在偏远山村更为严重。

养老服务尤其是居家养老服务，最佳出路是什么？我们应该培育、支持什么样的养老服务主体，以解决居家养老服务难题？

政府托底不是优质选择

不可否认的一个事实是，居家养老服务业特别是乡村居家养老服务，一直处于行业低利润板块，所以社会资本进入积极性不高、政府兜底难度大。那么，家政养老与居家养老行业的盈利空间到底如何？

养老行业，尤其是乡村居家养老服务行业，不同于城市养老照料与地产养老、旅居养老模式，虽然市场刚需大，但买方支付能力与支付意愿有限，新进入者资本要求高，供应商匮乏，行业竞争者产业成长周期长。

以上原因的共同作用使得乡村养老行业成为一个注定盈利水平较低的行业。在国际上，养老服务业也是一个典型的低盈利性行业。比如，养老机构会面临高管理费用，且虽然养老服务为刚需，但养老服务的替代性很强，缺乏支付能力的老龄人群可以选择自我服务、家庭内服务等，因此也就容易造成投资不足与市场供需失衡，也就注定了养老行业是一个市场与政府双失灵的竞争领域。

较低的盈利水平使商业企业与资本进入意愿差，而社会公共服务相对薄弱、人口老龄化严重、政府托底能力有限也使得政府感到力不从心，从过去失败的“星光老年驿站”到现在的“幸福晚年驿站”等，政府一直在寻求创新解决方案，来缓和社会矛盾，解决社会问题。

无论是从西方国家经验还是从我国现实情况看，政府兜底为居民养老都是不现实的，单靠政府理念难以从根本上利用财政能力与政策手段解决养老服务问题。

政府一直积极寻求另一种解决方案，即通过公办养老服务机构与公私合营（PPP）解决养老服务问题。我国从2013年起就开始养老产业的市场化运营，但直到2016年，依托政策支持，国有企业才利用既往业务基础、资源与资金、人才队伍，正式进军养老市场。

国企进军养老市场与利用PPP的逻辑仍是将养老企业划分为福利性事业，政府仍在行业发展中扮演重要角色。从产业发展角度来讲，国企进驻的确为养老产业这一针对“夕阳人群”的朝阳产业注入资金、人才、技术等要素，并且通过国企与其他企业的合作以及养老产业中的PPP项目，加大了养老服务行业的资本投入与全国布局。

但是，国企与PPP项目的发展始终有所局限。第一，国有大资产、重资本的进入势必会压缩市场空间，导致中小企业转型甚至退出行业竞争。第二，以公私合营PPP项目为例，其设计养老服务领域较为单一，集中在医养结合、养老服务业等领域，而居家养老服务等方面涉及甚少。

第三，现存公私合营项目以Build-Own-Operate（BOO，即建设—拥有—运营）和Build-Own-Transfer（BOT，即建设—拥有—移交）的企业运营方式为主，因此更注重经济利益的追求，往往忽视社会利益，如偏远山区的低支付能力群体常被忽略。

此外，最重要的一点是，国企与国有资本对于养老产业的投入往往是重资产、大资本投入，资金投入大且回收周期长，极易造成国有资产流失，且与政策依存度太高。

例如，民政部曾经的明星项目——2001年启动的星光老年之家，仅北京市就有上百家之多，总投入高达134亿元，然而，如今全部淹没在了历史长河中。可以说，由政府托底或财政资金投入以发展养老行业的这条路不是一个优质选择。

商业企业失灵

那么，依赖市场化运营的商业企业能否解决这一社会问题？从我国2013年开始市场化运营养老产业开始，有两类企业大浪淘沙，在行业内发挥着重要作用，即养老地产与养老保险企业。

在我国养老产业的服务主体中，地产企业一直扮演着重要角色，并且在行业中走在前端。截至2015年底，进入养老地产的地产企业全国已达80余家，而这些企业基本依照3条路径，如基于原有业务进行服务延伸（即主营业务不变）、多元化运营业务、剥离地产业务全面转型等。

然而，无论其主营业务是否变化，有两个重要方面对于地产企业来说是不会变化的。其一，地产企业仍是商业性营利企业，其根本目标是谋求经济利润最大化，这不仅是商业企业的目标更是责任，其作为营利性企业必须对企业的股东负责，需将资产最大化增长，因此对于针对低收入群体、低支付能力群体的低盈利项目，必然涉足覆盖不够，而这一部分也正是社会的关键痛点所在。

其二，养老地产企业无论是从开发、运营还是盈利点的寻求等方面仍立足于地产，养老不过是附加在地产项目上的新概念与新产业链，以增加附加值与卖点，不能从根本上提供养老产业所需要的服务。

保险企业与地产企业如出一辙，虽然拥有营收与利润，但存在的问题也和地产企业一样，无法解决居家养老和低收入群体的服务问题，其针对的仍然是具有高支付能力的城镇居民。可以说，在养老服务的低盈利业务中以及居家养老服务中，商业企业也是失灵的。

志愿服务同样存在问题

自然而然地，我们会寻求社会组织例如非营利组织等力量解决难题。但是，民营非企业单位的问题更是显而易见。

民营非企业单位的行为特征是以提供社会公共服务产品的公益性为宗旨、追求最大化的社会效益和以主动承担社会责任为目标，其资金来源主要依赖社会捐赠，除此以外通常有分红与资产锁定限制，受制于组织目标与运营限制，其盈利能力通常有限。

这也就造成民非单位在进入居家养老服务这类投资额大、资金回收周期长的行业时可持续性差，也会造成其进驻该领域的热情不足。

综上所述，对养老服务行业，不能用“低盈利产业”一以概之。针对低收入群体、低支付能力与意愿群体的养老服务板块，典型的如居家养老服务型产业，盈利空间确实较低，产业空白也大，政府、市场与社会均无法给出有效、优质解决方案，因此，这一产业领域当前仍处于“三失灵”状态。

社会企业与居家养老服务

以欧洲大陆的经验来看，社会企业也许是我们未来的出路。1972年，约瑟夫·班克斯提出社会企业（social enterprise）概念，19世纪90年代，社会企业这一概念获得认可。

社会企业是从英国兴起的一种企业形态，在近20年内，社会企业逐渐在世界各国出现，它是作为弥补公共部门在提供社会服务能力不足以及改善私人部门在社会公益方面“市场失灵”的一种新型企业形式，重要性愈发突出。

欧美发达国家已经对社会企业有了先行试验，比如美国的公益公司（B-Corp）和低利润有限公司（L3C），英国的社区利益公司（CIC）和社区利益合作社（CBS），以及比利时的社会目的公司和加拿大的社会进步公司等。

在东亚，我国台湾于2014年开始启动社会企业行动方案，香港也建立了社会创投基金以协助社会企业的发展，解决各类社会问题。

养老服务是党和国家必须面对、必须解决的社会问题，加强农村养老服务工作，确保农村地区老年人幸福、有尊严地养老，是全面建成小康社会的要求，是保障和改善基本民生的重要内容，也是公共服务均等化的重要体现。

近年来，北京市委、市政府高度重视养老工作，着眼满足老年人最直接、最迫切的养老服务需求，全面深化改革，加强顶层设计，积极运用社会化手段推进养老服务设施建设，扩大养老服务供给，加快发展养老服务业，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的社会化养老服务体系基本形成。

但与此同时，郊区农村受人口分布密度低、公共资源较少、普遍收入不高、消费能力较弱、消费意愿不强、专业力量引进难等特点影响，社会公共服务相对薄弱，养老服务配套设施不足，专业化养老水平滞后，难以有效满足农村老年人服务需求，制约了北京养老服务行业质量的整体提升。

为了解决这些难题，北京针对养老服务，开始孵化培育一批社会企业，希望通过社会企业这一模式，弥补养老供给短板。

社会企业在我国大陆地区处于起步阶段，北京作为率先吃螃蟹的地区，对社会企业孵化培育项目，给予高度重视。

本人作为社会企业项目研究负责人，参与了对北京6家社会企业试点单位发展的必要性及地方特色、行业认定标准体系、社会企业转型路径与配套政策、社会企业社会服务支持体系等的系统研究。