精准扶贫视阈下贫困户自筹能力构建及其政策意涵

刘庆乐，莫仕懿，马艺月

(中央财经大学 政府管理学院，北京 100081)

一、引言

自党中央、国务院提出精准扶贫战略以来，精准扶贫政策正深入地向各个方向推进。“授人以鱼，不如授人以渔”，精准扶贫要取得持续性成效，最终还是要建立在扶贫对象能力提升的基础上。自贫困理论产生以来，能力贫困一直受到理论家和政策实践者的广泛关注。能力从来不是抽象的，而是具体的，个人能力的欠缺也不是全方位的，而是某一方面或某些方面的欠缺，贫困其实是相关能力欠缺的表现与结果。自筹能力是中国学者在精准扶贫战略实施过程中总结出来的一个概念，意指贫困户为达到某一目的而对人力、物力和财力等资源进行整合与分配的能力。在本文看来，自筹能力构建固然是贫困户脱贫的一项基础性能力，但具体构建哪种自筹能力，却不应当在仍然抽象的自筹能力概念中去寻找，而应当在贫困的具体现象中去寻找，从贫困现象中反推自筹能力的缺乏，才能为贫困户自筹能力构建找到因应之策。

“居者有其所”，在中国政府制定的“两不愁三保障”扶贫攻坚计划中，住房保障缺失是识别农户处于贫困状态的一个重要指标。2008年，贵州省首次在扶贫工作中推行危房改造政策，创立了“政府辅助+农户自筹”的改造模式，受到中央政府高度重视和推广，各地开始探索符合当地实际的危房改造模式。中国政府实施精准扶贫战略后，贵州的危房改造模式得以在全国范围内推广，危房改造成为弥补贫困户住房保障缺失的一项重要举措。本文试图从危房改造具体政策出发，发现在这一扶贫政策中贫困户自筹能力构建的具体路径。

二、文献综述

能力扶贫理论来源主要是阿玛蒂亚·森的可行能力理论，该理论认为，贫困是可行能力缺失(或被剥夺)的结果[注][印]阿玛蒂亚·森：《以自由看待发展》，于真等译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第85-86页。。作为一个整体性的理论框架，该理论的提出为人们认识贫困的发生机制和审视政府的扶贫工作提供了一个新的视角，也促使人们将反贫困多维能力研究作为重点方向。[注]方黎明，张秀兰：《中国农村扶贫的政策效应分析——基于能力贫困理论的考察》，《财经研究》，2007年第12期；虞崇胜，余扬：《提升可行能力:精准扶贫的政治哲学基础分析》，《行政论坛》，2016年第1期。联合国开发计划署(UNDP)据此在《人类发展报告》中将能力贫困划分为三个构成部分，即基本生存能力、健康卫生能力和受教育与获得知识能力。在许多的研究中，人们逐渐认识到受教育与获得知识能力在三者当中的基础性和根本性的作用，以此形成了对能力扶贫的一个主要的研究领域。然而，能力扶贫的前提在于培养对象具备接受教育和获得知识(包括再教育和工作培训)的条件，比如适宜的年龄条件。那么，这是否意味着能力扶贫在已经失去年龄条件的贫困户身上无作为呢？或者说有没有一种如阿玛蒂亚·森所说的“功能性活动”能够激励和调动贫困户为之奋斗，乃至“牵一发而动全身”呢？

在中国乡村，农户房屋建设不仅是为了满足居住需求，也与社会评价(俗称面子)、子女婚姻市场的竞争性紧密关联，是“实现代际传递、维系长期生存的头等大事”。[注]祝仲坤：《农民工返乡建房行为研究——基于推拉理论的解释框架》，《经济体制改革》，2017年第3期。为了建房，家庭会精打细算，尽力筹划，这不仅影响了家庭日常生活，而且影响了户主的思维模式。从这个意义上讲，建房活动也属于阿玛蒂亚·森所说的“有理由珍视的事情”。同时，房屋建设在这里不能仅仅理解为一个具体事务的解决，而应该把它看作一个周期和过程。[注]郑晓园：《农村消费型贫困的发生机理与治理策略——以鄂东S镇农民建房为例》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》，2016年第4期。为了描述建房活动过程中的自筹现象，贺雪峰、仝志辉等从村庄视角出发，用“村庄社会关联”概念来描述农户资源的调动过程。[注]贺雪峰，仝志辉：《论村庄社会关联——兼论村庄秩序的社会基础》，《中国社会科学》，2002年第3期。杨科等则从农户视角出发，认为“自我发展能力”这一概念可能更能解释农户资源的调动。[注]杨科：《论农村贫困人口的自我发展能力》，《湖北社会科学》，2009年第4期。以上两种视角都过分强调了农户向外对社会资源的获取和调动的能力，而没有看到把自身已有资源转变为能力以应对外在环境的重要性。

自2008年危房改造政策试验到推广以来，学界对于危房改造政策中的贫困户自筹能力的有了一定的关注，但也只是粗略的勾勒出自筹能力的现实状况，对于其内涵和运作机制的研究依然处于探索阶段。从能力研究的视角来看，那些以贫困户能力构建分析的研究或多或少都会涉及到这方面的内容，譬如家庭财务能力[注]王睿：《自我信贷配给、农村家庭财务能力与非正规借贷——基于江苏省495户农村家庭的调查》，《财经理论与实践》，2016年第6期。、借贷能力[注]严太华，刘志明：《信贷需求、借贷行为与农户社会网络的关联度》，《改革》，2015年第9期。、社会资本[注]蒋乃华，黄春燕：《人力资本、社会资本与农户工资性收入——来自扬州的实证》，《农业经济问题》，2006年第11期。等等。这些研究的优势是，它们都沿用了阿玛蒂亚·森的可行能力视角，在细化能力要素的同时，也使得贫困户在具体的能力构建中更容易落实到扶贫政策操作层面；不足之处在于：已有关于贫困人口具体能力构建往往又过于碎片化，没有注意到各个能力相互之间存在的关联，过于强调某一方面单一能力，从而预示着一个综合性的、具有政策操作性分析框架的必要性。

在危房改造政策中，政府补助在政策针对性和可行性上为贫困户提供了社会资源，然而，政府并没有负担全部的危房改造成本，这就要求贫困户具有充分调动自身资源的能力。越来越多的证据表明，后者的缺乏是使得这一政策难以改进贫困户自身社会福利的重要原因，而对这一能力作太过主观性、偏低性的评判，则是贫困户和政策执行者对于危房改造望而却步的深层次原因。当前迫切需要改变这一理论和现实不一致的境况，一方面构建一个完整的理论分析框架以使其能够为政策制定和执行提供依据，另一方面也急需开发一套完整、客观的评价体系，为贫困户充分了解自筹能力以把握危房改造机遇，从而改善生活环境。

基于此，本文提出贫困户自筹能力构建分析框架，即在整合已有贫困户各种可行能力的基础上，通过分析农户房屋建设过程中的各种能力构成，从而形成贫困户自筹能力评价的一个相对客观、准确的分析框架。

三、自筹能力分析框架的构建路径

(一)自筹能力的现实来源

那么，自筹能力是什么，它是由哪些部分构成的，以及它是如何运作的？尽管自筹现象在个人层面和组织层面都不鲜见，许多比较正式的研究出现在正式组织如政府和企业当中，其中比较典型的是企事业经营管理能力和我国财政管理制度中的财政资金中央拨付和地方筹集模式。比较而言，贫困户自筹能力依然是存在于理论世界和现实生活中的一个“黑箱”。要揭开这个“黑箱”，首先必须在危房改造政策情境中，具体理解自筹能力在乡村房屋建设中的形式和作用。

本文通过对广西自治区贵港市GP村村民房屋建设流程的考察，发现了一个较为普遍的农户CBP(credit-built-payment)建房模式:农户除了自己有一部分启动资金(多少不定，取决于自己的借贷能力)外，大多数需要通过亲戚朋友借来一部分资金，以用以支付打地基(地网)、购买建筑原料，以及房屋建设过程中每个伙计的饮食，原材料也还可以赊账；等房屋建成后，农户再通过经营、打工等形式慢慢还清借款。

根据作者观察，CBP建房模式不仅在GP村盛行，在GP村所在的乡镇也十分常见。贺雪峰的调研也发现类似的情况：“秭归农村，农民建房90%以上是要借钱的，房子建起来了就要赶快还清借款，这时候，全家动员，以赚钱还债为首要任务，这时候的农民打工是最能挣钱的。”[注]贺雪峰：《解决贫困的关键是将农户家庭储蓄转化为发展能力》，《农村工作通讯》，2016年第10期。郑晓园把这种建房模式总结为“打工+负债”模式，即“一方面集全家之力，一边赚钱一边消费，在打工积蓄只有几万元时就开始谋划建房，一层一层地修建，并且是先建毛坯房的框架再慢慢装修，这样到完成建房往往需要5年甚至更久的时间。另一方面负债消费，为了缓和资金压力，向亲戚、朋友借钱建房和赊欠建筑材料在当地也极为常见，这就意味着农民在建房完成后还要经历一个漫长的还债过程。”[注]郑晓园：《农村消费型贫困的发生机理与治理策略——以鄂东S镇农民建房为例》，《湖南农业大学学报(社会科学版)》，2016年第4期。

这样农户建房过程就表现为一个运用自身基础和能力获取并整合即期与远期资源的过程，这些能力在CBP建房模式中体现为自有资产盘活能力、借贷能力、社会资本和工作能力，其中最关键的环节就是农户的信用(credit)能力。然而，农户的借贷能力不是凭空产生的，而是建立在其他相关能力的基础上，本文综合称之为农户自筹能力。

(二)自筹能力构成要素分析

1.自有资产盘活能力

自有资产包括金融资产、实物资产和人力资产。自有资产盘活能力是指贫困户通过对这三类资产进行投资与经营以获得经济上和非经济上的回报的能力。王磊设想了“资产建设是以政府投资为主导，政府和非政府组织为主体，以建立个人发展账户为形式，引导和帮助穷人进行资产积累和投资，来增强穷人抵御风险和自我发展能力”[注]王磊，张冲：《能力扶贫:精准扶贫的发展型视角》，《理论月刊》，2017年第4期。，这是一种不同于以往金融扶贫的方式，但是总的来说，这还是对政府转移支付带来的收入进行筹划的一种方式。贺雪峰(2016)强调将储蓄转化为发展能力对于解决农村贫困的重要性，并且认为这种转化的根本在于教育。无论是资产建设或是储蓄转化，实现资产增值和积累都是其出发点和落脚点。结合已有研究，本文认为，虽然可以从其投资的多样性和对风险的应对情况来衡量金融资产盘活情况，但是，金融资产的投入总归是要讲求效益的，因而可以通过金融资产投资所带来的总收益来衡量金融资产盘活情况。实物资产盘活情况可以通过土地经营的多样性、土地使用率(即已耕作土地占总土地面积的比)、生产工具(包括器物和牲畜)使用率(即已用生产工具占总生产工具的比)、以及非生产性住房的使用率四个指标来衡量。同时以每年教育投入金额来衡量贫困户人力资产盘活情况。

2.工作能力

所谓工作能力，是指劳动者凭借自身素质和技能完成某些具体工作任务的总体表现。工作能力直接影响了家庭收入，而家庭收入又直接影响了家庭的支出，可见工作能力的重要性。按照舒尔茨人力资本理论，工作能力来源于劳动者素质的提高，而教育和工作培训是提高劳动者素质的有效途径。对于工作能力的衡量，马来记和张奇正修订了工作能力指数(WAI)调查表[注]马来记等：《工作能力指数表中文版的信度和效度》，《环境与职业医学》，2000年第2期。，该量表指出了身体健康对于工作的重要性，然而，由于该量表通过主观打分的方式来衡量个人工作能力而忽视了一些客观的情况，结合以往研究，本文认为在农户房屋修建过程中，除了健康情况需要加以考虑外，年龄、劳动力人口数、教育程度、以往工作经验、以及受培训情况都是形成一个人工作能力的重要衡量指标。

3.社会资本

社会资本是指基于社会网络关系的建立和维持以及资源交换的一种非正规约束。社会资本理论自布迪厄1986年提出以来，受到学界广泛研究和论证。无论社会资本是不是“穷人的资本”，社会资本在农户房屋建设过程中都是起着纽带性的作用。由于社会资本是长期经营的结果，研究社会资本也存在时间和空间两个重要变量。中国特色的社会资本，是基于血缘关系和地缘关系而广泛存在于亲友之间的“人情往来”，这使得许多研究我国社会资本情况的多以此为核心设计调研。其中最为常用的指标是家庭亲友数量[注]杨汝岱等：《基于社会网络视角的农户民间借贷需求行为研究》，《经济研究》，2011年第11期。和“礼金支出或礼品往来”[注]易行健等：《家庭社会网络与农户储蓄行为:基于中国农村的实证研究》，《管理世界》，2012年第5期。，其中礼金支出或礼品往来又包括家庭在春节等节假日和红白喜事等方面的现金或非现金收入与支出的总和。当然，也有以“通讯费用”[注]刘一伟，刁力：《社会资本、非农就业与农村居民贫困》，《华南农业大学学报(社会科学版)》，2018第2期。作为衡量社会资本的指标的，通讯费用在衡量家庭社会网络上是有一定帮助的，但是，本文认为“礼金支出或礼品往来”是更能体现社会关系网络的维持与运转的现实指标。因此，本文认为，家庭亲友数量衡量了家庭社会网络的规模，而礼金支出则衡量了社会资本的质量，这是可以自恰并且相互印证的两个维度。就危房改造的政策背景和作用对象而言，这两个维度涵盖了贫困户可能从中调用的社会资源。

4. 借贷能力

借贷能力是指农户通过借贷或者赊账等形式从家庭以外的各种社会关系中获得的财力和物力上的帮助。它是自有资产盘活能力的延伸，同时也是社会资本和工作能力得以进一步发挥其作用的表现。借贷能力的重要性和意义在孟加拉乡村银行的实践和我国近年来对农村信贷工作的推动可以见到。在危房改造政策中，表面上看由于政府的补助使得贫困户减少了借贷需求，然而，实践中，危房改造补助采取的是“先建房，后补助”模式，这意味着尽管可以通过赊销等方式来承诺偿还的可能，农户借贷行为依然无法避免。综观已有研究，借贷能力基本上由借贷基础条件(资产数额)、借贷知识和借贷信誉三方面构成，就本文而言，本文通过贫困户的固定资产数额衡量其借贷的基础条件，通过对借贷信息的获取度和多种借贷途径的可获得性来衡量借贷知识情况，并通过借贷余额中逾期未还金额占借贷金额比来衡量贫困户的个人信誉度。

(三)自筹能力构成要素的关联

从CBP模式中可以看出，构成自筹能力的四个要素之间并非毫无关联的。作为“人情关系”的社会资本影响着就业情况，基于血缘关系和地缘关系的社会资本影响着农户(正规和非正规)借贷行为，同样，社会资本也影响着自有资产的盘活情况。然而社会资本作为一种社会规范的存在，它和社会行为之间是相互塑造的，其它三个要素同样也影响着社会资本的形成与运转。具体到本文所研究房屋修建上，“虽然乡邻间因建房而互相拆借的现象非常普遍，但是很少有人会愿意将资金借给偿还能力有限的邻居去建房，贷款建房在一般情况下更是很难发生。”[注]胡建坤，田秀娟：《农民工回乡建房行为研究》，《农业经济问题》，2012年第12期。这就显得自有资产盘活能力和工作能力在其中基础性的作用。

图1 自筹能力各要素关系图

与此同时，不可否认的是，这四个能力要素并不总是界限明确的，譬如，“贫困人口的教育和技能培训往往不够，因此身体是其主要资产，他们谋生的方式很可能与体力劳动有关，或者是农业生产劳动，或者是城市或农村中的其它体力劳动。”[注]方劲：《可行能力视野下的新阶段农村贫困及其政策调整》，《经济体制改革》，2011年第1期。这个时候贫困户的自有资产盘活能力和工作能力是难以区分的。但是，在一般情况下，这四种要素之间的界限基本上是清晰的。这样贫困户自筹能力各要素之间呈现出一个金字塔式的关系结构(见图1)，即以社会资本为核心、自有资产盘活能力和工作能力为基础、借贷能力处在最高层的金字塔形状图。

(四)自筹能力评价指标体系

通过上述自筹能力各要素的分析，本文构建了自筹能力评价指标体系设计(见表1)。在各个确定权重的方法中，本文根据变异系数法来确定自筹能力四个要素的各个权重，具体的操作是：

(1)确定本研究要评价的四个能力要素所包含的各个次级指标的数量，并通过无量纲化处理使得数据具有可加总性；

(2)根据各个评价对象指标的实际值计算各指标的平均值和标准差σi；

最后通过将各权重与对应的指标数相乘加总便可得出该贫困户的自筹能力的数值，并将该数值与贫困户的自我评价和其它贫困户的值相比，就可以得出该贫困户在危房改造政策中的可行性。

至此，贫困户自筹能力评价模型可表述为：

自筹能力(SA)=自有资产盘活能力(B1)·W1+借贷能力(B2)·W2

+社会资本(B3)·W3+工作能力(B4)·W4

其中，W1、W2、W3、W4为各能力要素对应的权重。

表1自筹能力评价指标体系

四、自筹能力构建的政策意涵

(一)对贫困农户的意义

住宅贫困这一概念所描述的不仅仅是指经济收入等物质资源的缺乏，而是指向一种综合性的权利贫困。对于处在村庄中的“边缘化群体”，贫困户在社会资本等方面与一般农户相比都不占优势，像结婚、建房和教育等这些农户生活中的大事情，很难有哪一个农户没有经过考虑就能直接采取行动的。然而，部分贫困户之所以迟迟没有开展危房改造，“一方面是因为农户对于政策能否兑现有疑虑，另一方面农户没有能力进行修缮”。[注]王永茂：《国家认证能力、基层政府自主性与农村政策执行——以农村危房改造政策为例》，《甘肃行政学院学报》，2016年第4期。对于自筹能力主观评价低下，这有一定的合理性，但是，模糊地知道自己自筹能力对于解决问题并没有帮助，只有清楚地知道自身的不足、而后采取方式去弥补才是解决之道。按照农村建房的逻辑，结合自筹能力分析框架，贫困农户的自我评价不足主要是启动资金难以筹集，其中主要的原因是自身社会资本的不足，更深层次地说，是在自有资产的积累和工作能力上的不足。因此，贫困户要想享受危房改造的益处，就不得不在提升自有资产的原始积累和工作能力上“从长计议”。

(二)对危房改造政策执行者的意义

住房保障扶贫是我国实施精准扶贫战略的一项基础性工程。在政策文本中，危房改造一般实行“先审核，后建房”的程序，然而，在实践中，大多数地方的政策运作采取的是“先建房，后获补”的模式，这样贫困户在危房改造时不得不先通过自筹等方式垫付一部分改造费用，甚至有“要求补助对象自筹80%的建设资金”的，这一现状对于自筹能力相对强的贫困户而言尚可以接受，但是，对于自筹能力不足的贫困户而言，这无疑会使得这部分农户放弃危房改造的计划。对于这部分人而言，“政府实行危房改造—贫困户自筹能力不足—放弃危房改造—政府再次实行危房改造……”这样一个恶性循环的模式会伴随着其在改造政策中的行为表现，甚至出现“如果按照现在的政策条件，哪怕连续10年叫他做，他仍会放弃救助。”[注]章卫良：《从“经济刺激”到“社会救助”——关于农村危房改造政策的分析与建议》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第3期。对于财力相对雄厚的地方而言，也许政府可以通过政策兜底的方式来解决这种状况，但是，地方政府财力不均衡已然是政府发展社会事业所面临的重要障碍。自筹能力分析框架的作用就在于通过一个较为客观的指标体系来评价有需求进行危房改造的贫困户的自筹能力状况，为政策执行者提供一个参考的依据，并在危房改造政策执行过程中成为一个积极的行动者，一方面为动员社会其他资源提供依据，另一方面也为政府在财力允许的情况下进一步加大支持提供参考，而不是使得这一政策对于贫困户和政策执行者双方而言都是“旁观者”。

(三)对社会帮扶者的意义

依据“造血式”扶贫理念，政府逐渐从单纯的资源拨付者转变为能力的诱发者，同时也开始动员社会力量参与到“扶贫攻坚战”当中。通常，人们对社会帮扶的范畴局限在银行等金融机构的实质性工作中，却没有对贫困户社会资本的培育给予足够的重视。正如在危房改造政策中，政府鼓励社会力量(如银行等金融机构)参与到贫困户的房屋改造计划当中，的确，社会力量也提供物质上的帮助，例如在贵州省试点工作中，危房改造资金筹集采取“以农民自筹为主、中央和地方政府补助为辅、银行贷款和社会捐赠等多渠道筹集”的模式，并且在具体实施过程中实行项目整合制，把贫困户危房改造和村庄发展结合，这在相当程度上解决了资金问题。但是，仅从物质上对贫困户的支持还是不够的，社会资本的缺乏不仅是造成贫困户难以通过借贷来筹集资金的深层次原因，更重要的，它还是贫困户在乡村边缘化的重要表征，因此，社会帮者在开展帮扶工作的时候，有必要注意将贫困户和非贫困户关联起来，以使贫困户重新融入村庄发展的大潮流当中，并且最终成为国家乡村振兴战略中的积极力量。

五、结论

在危房改造政策中，贫困户开展危房改造需要遵循两个基本原则：最危险的房屋和最困难的群众。在实践中，却往往出现“实施对象一般为相对有能力自筹资金(政策资助的次优而非最优群体)的农户，导致原本需优先保障的困难人群难以享受政策福利。”在经济学看来，这就是需求与能力不匹配的问题。由于涉及贫困人口可行能力提升，难以解决的不匹配问题同时也意味着贫困户难以提升自我发展能力的问题。综观已有研究，人们把目光投向了政府和乡村自治管理者，对于政策目标对象——贫困户，却较少给予关注，尤其是那些资金自筹能力较弱的贫困户。自筹能力存在的现实依据或许就在于政府对于贫困户的等级划分上，这种划分可以近似的看成农户自筹能力强弱的一个直观的表现，但是，正如本文所揭示的，对于自筹能力的模糊处理并不能为危房改造政策的成功施行提供支撑，人们的主观判断可能会使得潜在的危房改造者失去改变居住环境的机会。就这一层面上，通过一个较为客观分析框架去衡量并评估农户自筹能力就有其独特的价值。本文对于农户住房自筹能力建设分析的政策意涵在于：要提高农户这一能力，基础是提升农户自有资产的原始积累及工作能力，核心与关键则是提升农户的社会资本能力，而政府帮扶评估的重心也应当由农户前期资金筹备方面转移到农户借贷能力方面。