关于基层政府治理能力存在的问题与提升路径研究

王青

[摘要]本文分析了基层政府治理能力存在的问题，包括基层政府缺乏基层社会心理干預能力，塑造社会文化价值观的能力不足，基层政府与多元主体的沟通协调能力弱化等。我们提出了推进基层政府治理能力现代化的路径：一是基层政府要健全体制机制，二是要确立现代治理理念，三是提升管理者素质。

[关键词]基层政府 治理能力 问题 提升 路径

一、前言

基层政府治理能力是指在多主体治理的背景下，运用适当的治理工具和技术策略来控制、引导、规范、协调和平衡利益相关者之间的政治、经济、社会等活动，以此最大限度地提高公共服务质量和提高公众利益的能力。基层政府治理能力现代化是国家治理体制和治理能力现代化的必然要求，是政治现代化的逻辑起点，是完善公共服务体系建设、建立和完善服务型政府的重要途径。然而，在社会转型时期，在全面深化改革攻关时期，从中央政府到地方基层政府，在建立和完善服务型政府方面还缺乏相应的理论依据和实践经验，从治理的角度看，政府治理体系建设还不完善，政府治理能力还有待提升。由于基层政府具备的公共政策能力、公共服务能力等方面的不足，基层管理的与水平仍有提升空间。

二、基层政府治理能力存在的问题分析

缺乏深入基层社区与部门的实践姿态、缺乏密切联系群众的社会心理及相应的疏导能力、缺乏与基层主体的沟通能力等，致使基层政府治理能力水平不高，仍有待提升。具体体现在以下几个方面：

（一）基层政府缺乏基层社会心理干预能力

所谓社会心理干预或说服的能力，就是要遵循社会主体心理活动的规律，通过解释、交流、理解和友谊来消除人们的心理障碍，消除人们的心理疑虑，引导人们通过谈判解决社会问题的能力。改革开放以后，基层社会发生了根本性变化，其主要表现为社会结构、利益结构、权力结构以及民众心理认知等方面变化。随着全球化、城市化、信息化的快速推进，基层社会民众获取信息渠道的拓展以及信息量的增加，人们之间的社会交往方式发生了彻底变化，所有这些因素的累积自然会对民众的心理产生巨大的影响。

（二）基层政府在基层塑造社会文化价值观的能力不足

改革开放前，国家走的是全面统治的道路，或通过群众纪律、动员和运动，对社会生活和社会关系进行全面、严格的控制。其中，基层政府作为国家在基层社会中的法定代表，代表着国家对基层社会的统治和控制，即基层政府具有强大的治理权力和权威。在中央政府的范围内，拥有制定规则、发布命令和向社会成员提供资源的权力，可以迫使基层社会成员在基层社会成员和基层政府成员之间形成一种强制性的依赖关系结构，实现社会控制和社会稳定的功能。在这一社会发展阶段，基层政府把它的统治力不断向基层社会的方方面面延伸，并且以其绝对的权威配置着辖域内的社会资源，统摄着基层社会的政治、经济、文化生活的全部内容。但是，总体来看，这一阶段，基层政府是在国家话语体系下对基层社会的文化价值的强制性的打造，实质上，适合基层社会治理需求的文化价值认同呈现总体失语的状态，基层政府在基层社会文化价值认同的形塑过程中处于缺位和错位的状态。随着经济社会快速转型，基层社会进入到开放、异质、高流动及碎片化的过程中，面对纷繁复杂的社会景观，基层政府在运用经济利诱和政治威压治理策略失灵之后，在缺失社会共同体文化价值塑造能力的前提条件下，逐渐陷入治理恐慌的泥淖而难以自拔。

（三）基层政府与多元主体的沟通协调能力弱化

治理理论的核心思想是多主体在公正平等的平台上运用对话、协商的机制，通过沟通的渠道，交流信息，排除障碍，化解矛盾，促进社会秩序的良性运行。在基层社会治理场域，作为一方重要的治理主体的基层政府，与其他社会组织、个体相比，不仅掌握着更优质的社会资源，而且占有更多的体制内的信息资源。从理论上讲，这些丰富优质资源为政府治理能力的构建提供着积极的作用。但是，在具体实践中，基层政府的这些资源却成为其治理能力提升的障碍。这是因为一方面，基层政府一直扮演着社会治理的绝对权威者的角色，凭借自身掌握的优势资源而轻视或忽略对基层社会信息的采集、吸纳，形塑出其治理能力的封闭性、排他性特征；另一方面，其他治理主体与基层政府的治理目标、治理工具选择等方面存在一定程度的差异，以及权力地位的不对等，导致其他治理主体与基层政府分离、排斥。

三、推进基层政府治理能力现代化的路径

有些基层政府的管理理念没有走在时代发展前沿，制度机制略显不够顺畅，管理者素质有待提高，对这些问题，我们该如何处理？

（一）基层政府要健全体制机制

一是明确权力和责任。为解决行政体制中职能重叠、权责不清的问题，必须深化行政体制改革，特别是推进政府事业单位大部门制度改革，遵循一个部门多负责的原则。整合、合并相同、相关、相似的职能，综合设置政府机构，使政府部门逐步朝着“职能广泛、组织少”的方向发展。二是加强合作。大部制改革也不可能解决所有问题，有些事项确实需要由多个部门管理，对于这种情况，首先就要分清主次，明确牵头部门。比如这次关于不动产登记职责的整合，中央就明确提出由国土资源部牵头负责，会同林业部、农业部、海洋局，负责全国的不动产登记工作。其次就是要建立部门联席会议制度。通过联席会议及时交流情况，加强部门间的协调，共同研究解决问题，提高行政效能。三是要强化监督。当前行政监督不能停留在开会、下文这些形式上，一定要增强程序的刚性，要完善两个“为重点”的监督管理机：一是完善以考核为重点的监督管理机制，要将治理的效果纳入部门管理考核中；二是完善以问责为重点的监督管理机制，要把治理的效果纳入对部门管理的问责中，对不严格履职的部门和领导要进行问责。

（二）基层政府要树立现代治理理念

从世界各国的发展历程来看，人类政治发展经历了三个阶段：国家统治、国家管理和国家治理。从“执政”到“管理”到“治理”，反映了人类政治文明的不断进步。与统治、管理相比，治理理念究竟有哪些不同呢？著名政治学家俞可平总结了五个方面的区别。其一，权力主体不同，统治与管理的主体是单一的，就是政府或其他国家公共权力；治理的主体则是多元的，除了政府外，市场和社会组织也是治理主体。其二，权力的性质不同，统治与管理是强制性的；治理可以是强制的，但更多是协商的。其三，权力来源不同，统治与管理权力的来源就是强制性的国家法律；治理的来源除了法律外，还包括各种非国家强制的契约。其四，权力运行向度不同，统治与管理的权力运行是自上而下的，治理的权力运行可以是自上而下的，但更多是平行的。平行具有灵活性，可以减少管理成本，降低管理风险。

（三）基层政府要提升管理者素质

一是严格规范入口关。究其原因，基层管理队伍素质不高，与县乡行政机关，特别是事业单位进入程序不规范，近亲繁殖现象有很大的关系。目前基层公务员通过招考录用的人数占总数的比例不到10%，这样就从客观上造成管理者素质不高。因此，要进一步完善并大力推进公开招考，通过公开招考为基层选拔优秀人才，逐步改变基层人才结构。二是抓好教育培训。一要加大培训的力度。基层管理者是个庞大的队伍，但他们的培训教育机会很少。因此，我们一要加大培训的力度，为基层管理者提供更多培训与学习的机会。三是要合理设置培训内容。要突出职业道德教育和理想信念教育，通过加强职业道德教育和理想信念教育的培训，培养基层管理者的责任心，增强他们的责任能力，还要结合岗位、分类按需进行能力和技术培训，切实帮助基层管理人员提升业务水平，创新管理方式，增强他们的执行能力和服务能力。三要将培训和使用挂钩。当前干部教育培训的效果不是很理想，主要原因是缺乏政策导向性。如果能将干部的学习培训与提拔使用进行挂钩，那干部的学习积极性一定会大大提高，培训的效果也会增强的。四是打通上升通道。客观来讲，目前基层工作平台低，条件艰苦，压力大，待遇也低，所以基层干部容易丧失责任心和学习动力。如何解决这个问题？要改革干部人事制度，为基层干部打通上升通道。

四、结语

因此，从这个意义上说，基层政府能力建设几乎可以看作是依靠全民参与的需要，它要求基层政府治理实践参与者能够真正扎根于群众中，直接面对群众的生产生活实践，试着在人的生存实践中找到“沉默”的智慧，寻求实现“善治”的愿望之路。当然，这也意味着，从生存智慧的角度探索基层政府治理能力建设，对于每一个基层政府治理实践的参与者来说，都不仅仅是视角的转变，它也是基层政府进行治理实践的一种转变，也是一种治理观念的转变，还是基层政府开展治理实践的姿态转换，更是一种执政理念的转换。