关于新形势下测量标志保护渠道下沉的思考

李辰

近年来，随着城市建设步伐加快，国家永久性测量标志的损坏率和数额逐年增加，各级测绘主管部门对测量标志保护面临着很大的困难。为此，如何在现有的部门体系下创新加强对测量标志的实质性保护显得愈发重要。

目前国土资源的管理主要是土地和矿产资源的规划、利用、建设以及保护。从国家大部制改革的情况看，未来自然资源管理的内容将扩展至山、水、林、田、湖、草等，且其管理的重点将由建设转移到保护。虽然在现有的省市县乡四级国土资源管理体系中，一直以来将国土资源执法作为一个重点工作在抓，但是往往容易忽视了对《测绘法》的执法，尤其是对测量标志的执法力度。根据现代行政管理中的执法理念，执法查处实为不得已而为之的举措，尤其是在自然资源部门成立之后，国土资源执法工作的重点仍然应该回归到尽量事前保护的状态，避免一切形式的违法行为实质性的发展，尽可能的将自然资源做到保护为主，惩治为辅。

在现有的自然资源管理体系下，目前省市县乡四级国土部门执行的三个法律，《土地法》、《矿产资源法》和《测绘法》，所谓三法并行，三法互依。如果把国土部门作为一个整体看，是在用一套班子做三件事情，从管理学来看，完全可以做到行政管理边际成本递减的效应，尤其是在执法层面来看，完全可以用一套执法队伍保护“三本”、法律。而就以往的情形看，国土部门的执法队伍往往只加强对《土地法》和《矿产资源法》的执法力度，而忽视了对《测绘法》尤其是对测量标志保护的保护和执法巡查。那么用基层国土执法队伍来加强测量标志保护，可行性到底有多少，周边环境如何，作者做出如下分析：

一、周边的建设情形

探究测量标志的破坏，很多情况下都是伴随着工地厂房的开工建设，而这种类型下的开工建设，就跟国土部门密切相关了。在土地使用性质合法的情况下，基层国土部门的利用或地籍部门会清楚该地块使用情况，在此情况下，从土地报批开始，如果发现该用地地块内发现有测量标志，基层国土力量就能及时考虑，往往在土地未动工前就能做到及时调整；在土地使用性质不合法的情况下，基层国土执法队伍一般都会通过执法巡查和群众举报的方式第一时间获知，并到现场下达停工整改通知书，也能够在周边工地建设对测量标志造成实质性破坏之前进行有效阻止。

二、周边的执法力量

以江苏省镇江市为例，近90%的测量标志点都分布在城市建成区以外的郊区或农村，这些地方往往分布着国土部门的基层执法队伍，而这些基层国土执法力量经过几十年的学习和发展，在土地执法的巡查力度、深度和频次上都较为理想，一般巡查的频次都能做到一周3次以上。如果这些国土基层执法队伍清楚了解到其所在片区的测量标志点所在地理位置，在每次的土地执法巡查中对测量标志点进行遍历检查，就能够大大降低测量标志点被破坏的可能性，甚至在有些国土资源违法事件中，基层执法队伍还会联合当地公安和城管部门进行联合执法，可以说执法力量十分及时和雄厚。

反过分析测绘管理部门的执法力量，以在全国测绘管理工作做的较好的江苏省为例，在市级一般只有2-3个工作人员，县级一般都只有1-2个工作人员，有的甚至还是测量队队长兼职测绘管理工作，而乡镇一级的国土部门几乎没有实际的测绘管理工作者。所以这样的体系下，如果光靠测绘管理条口的同志单打独斗，不仅不能将测量标志保护工作做好，甚至很多地方如果不进行普查的话，测量标志被破坏了很久才能反应过来。

测量标志对于国家经济建设和国防建设事业中有着十分重要作用，很多高等级的测量标志点要过几十年才能联测一次，恢复难度大，时间周期长，被破坏了在短时间内几乎不可能重建。所以虽然新《测绘法》加强了对测量标志破坏的惩治力度，从法律层面提高了违法成本，也是一种加强保护的重要方式，但是笔者认为，在目前《测绘法》在普通群众中普及度不高的现实情况下，应该采取更加切实有效的措施加强对测量标志的保护。具体建议如下：

一是纵横双向打通联动保护机制。将现有国土系统中的测绘管理部门和执法监察部门形成横向合作，加强对执法部门的《测绘法》相关业务培训，并在国土执法部门中纵向贯彻对测量标志的执法巡查工作，由各縣级测管部门向乡镇国土执法部门分发所在辖区的测量标志分布情况及具体位置，建立土地矿产资源执法+测量标志巡查合二为一的巡查模式和巡查台账，并与上级测绘管理部门形成及时有效的信息传达机制。

二是精准宣传、发函保点。在各基层执法队伍摸清所辖区内测量标志点的具体位置后，制作测量标志保护函，明确函告各测量标志点所在街道、用地单位，阐述国家永久性测量标志所处的位置、等级、作用和相关的法律法规，提高地方机关和用地单位对测量标志的保护意识，同时也能够避免一些地方政府部门带头违法的现象，切实加强测量标志实际控制单位的责任意识。

三是设置或更新警告标识。将测量标志的保护经费纳入各级预算，除了给测量标志保护人员逐年发放保护津贴外，同时逐步在各测量标志点附近埋设警示桩和警示牌，告诫周边单位和个人不得破坏，通过基层国土执法队伍的巡查，对出现的警告标识不明显的标识进行重建或更新。

四是推广建设景观型测量标志。由于大部分景观测量标志分布在城市周边和郊区，而目前城市人口在节假日有往乡村流动的趋势，在郊区合适的地方推广建设既有实用性又有观赏性的测量标志，能够让过往游客在参观休闲的同时，也加强了测绘知识的宣传和普及。

新形式下自然资源部门从管理到保护职能的转变，将逐步带动自然资源各项工作重心的过度，逐步完善自然资源大法，提高自然资源全局性的把控力，集中自然资源执法力量，将事后执法惩治逐步过渡到事先保护为重心的工作状态，是为自然资源各项工作顺利开展保驾护航的有力法宝。