浅析我国地方政府债务风险问题

孙若纯

[摘要]地方政府的债务风险问题一直受到世界各国的普遍关注。目前我国的地方政府债务余额规模较大。我国法律明确禁止地方政府自主发债，但由于地方财政入不敷出，地方政府仍通过各种方式举债融资，加之一些现行体制的不完善，非常容易引发大型的债务风险。如果不能对地方政府债务进行有效地治理，可能会对我国的政治和经济造成严重的影响，不利于社会的稳定发展。

[关键词]地方政府债务 风险 融资平台

我国地方政府债务由来已久，1950年东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”是最早的中国地方政府债券。1994年《预算法》明确规定地方政府不得自主发债，地方融资平台开始出现。2010年开始进入偿债高峰期，地方政府和融资平台之间的违约事件也接连出现。而当前，我国的地方政府债务风险进入到了较为关键的时期，政府出台了《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》，进一步对地方政府债务的管理进行了阐述，2018年作为地方政府债务风险管理的关键时期，是政府债务集中置换结束的年份。按照约定的三年置换期限，地方政府在2018年将完成存量债务的置换，在这关键时期做好地方政府的风险管理工作，对于促进地方经济有着重要意义。

一、我国地方政府债务风险表现

（一）地方政府债务的规模风险

当前，我国地方财政收入在“稳定增长”和“防范风险”的双重压力之下，增长速度持续放缓，特别是近年来土地出让收入下跌幅度大，地方政府的偿债能力有所减弱，导致地方债务余额规模的增长速度一直居高不下。从我国地方政府近六年的债务余额可以推算，我国的地方政府债务余额年均增长约为10.8%，增速超过我国的GDP和财政收入增长速度，可见我国地方政府债务的总量过大，增速过快，长期以往必然会累积一定的债务风险。

（二）地方政府债券的发行风险

融资途径主要依靠的是间接融资方式，直接融资相对较少。我国新预算法规定，新增债务只有发行地方政府债券的直接融资途径；从2015年开始实施的地方政府债务置换计划则逐步把部分成本高、期限短的债务置换成为地方政府债券，至此地方政府直接融资占比才有所提升。但即使如此，债权人仍主要是银行金融机构，一旦地方政府债务出现违约，将会对银行业金融机构产生较大的影响。

而在2018年以来，地方政府的债券发行进度严重落后。相较于同期的发行情况，2018年的地方政府发行债券债进度滞后，在2-4月仅仅只发行了地方债5192亿元，只有2016年和2017年同时期发行规模的26%和65%，如果参照往年的发行频率，目前的地方债发行规模并不能完全解决目前地方政府的债务危机，发行滞后问题加重了地方政府的流动性，使得地方政府陷入债务危机的几率加大。

（三）地方政府财政实力分化

在2017年，我国的经济发展呈现出分化加剧，华东、华中地区经济总体平稳，但华北与华西地区受供给侧改革的影响差异导致自身的经济差异加大，并且呈现出显著分化。其中，东部地区大部分省份在传统制造业转型升级背景下，虽然资源优势为中部和西部地区发展提供了产业基础，但是绿色经济对产业要求更加严格，不少资源利用率低以及会造成环境污染等问题的从产业都受到了制约，这让对地区产业经济的限制将更为突出，造成产业转型的压力加剧，而华北地区的钢铁与煤炭行业等过剩产能化解将继续推进，东北、河北与山西等省份的去产能压力将会进一步加深，华北地区的社会经济差异带来的是地方政府债务管理能力上的差距。在经济发展相对落后的地区，地方政府财政的收支矛盾将会更加突出，短期内地方财政收入下降、财政支出增长的背景下，财政收支的平衡将会被打破，地方政府财政对债务偿付的控制力度将变得更加薄弱，由此将会加大地方政府的债务风险。

二、我国地方政府债务风险的成因分析

（一）现行财政体制不完善

我国于1994年开始实施分税制财政体制改革，出现“财权不断上移，事权普遍下放”的新格局。依据我国的现实情况来看，地方政府的财政收入相对于事权来说还是不足的。首先，属于地方的税种中数额较大的增值税和所得税占比较少，而“营改增”后的营业税变为中央地方共享税，进一步降低了地方的税收收入。其次，城市化进程不断加快，对地方的交通、住房、教育、医疗等市政建设都有更高的要求，财政支出因此不断扩大，加上有些地方的经济持续发展动力不足，给当地的财政带来了巨大的挑战。有关研究显示，中国地方政府正以45%的财力承担着75%的财政支出。因此地方政府不得不依靠其他途径来弥补财力事权不匹配带来的财政资金缺口，被迫对外举债融资。

同时，我国的融资体系尚未建立规范化的发展，地方政府的融资渠道主要包括财政拨款、债务性融资及资源性融资，实际上起作用的集合资本的途径仍没有创新。地方政府为进行公共事业投资，不得不利用各种手段集合资金，导致了地方政府债务规模不断扩大，同时地方政府获取商业银行贷款较为便捷，会对地方政府债务监控造成不良的影响，风险进一步累积，而且很容易形成银行坏账。

（二）地方政府债务集中

2018年，地方财政内外资金支持的平衡被打破将会加剧地方政府财务偿还压力。在部分省份经济的“三去一降一补”的背景下，基于经济下行、财政缺口较大等环境的影响，可以预见2018年的地方政府债务率将高达85.7%。在如此之高的债务水平下，地方财政内及财政外资金对债务偿付的支持都将在短期内走弱，而地方政府的债务集中到期，加大了地方政府的还债压力。一些地方财政实力较弱的地方政府在面临集中到期的债务当前，往往失去正常的债务风险管理能力，这进一步加剧了地方政府债务风险的发展。

（三）地方政府债务管理制度不完善

我国改革开放以来逐步进行行政层级制度改革，仅是地方政府的行政层级就有三级或四级，过多的行政层级会降低政府的运行效率，對筹集地方财政收入也有负面影响。另外由于我国法律法规对地方政府融资渠道有诸多限制，地方政府筹集资金只能借助各种附属机构或企业，因此我国地方政府举债的主体多元、形式多样，决策的过程又比较分散，很难设立一个专门的部门或机构管理地方政府债务事务。缺乏统一管理导致地方政府债务总量难以估量和控制，债务资金使用效率低下。

三、防范我国地方政府债务风险的对策

（一）加快经济体制转轨，明确地方政府职能范围

一是加快金融体制改革。加强金融部门的风险监管，对新增贷款的规模、用途进行严格的管理，减少不良资产的形成；同时政府还要降低对金融机构的干预力度，赋予金融部门更多的自主权与自由发挥的空间。二是深化国有企业改革。尽量减少地方政府的干预和扶持，让地方国有企业独立承担经营风险，使国有企业的权利能在市场中有效地发挥。鼓励自身经营情况优良的国有企业兼并重组问题企业，优化自身结构；而对于经营遭受巨大亏损，难以为继的国有企业，则采用强行破产的办法来清偿其所欠债务。三是明确地方政府职能范围。正确处理政府和市场的关系，将一般性的投资项目放权给企业投资主体，鼓励社会资本参与公益性建设项目，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。

（二）强化对地方政府债券发行的管理

在当前的地方政府债务风险当中，地方政府债券发行的速度放缓与集中到期，成为加剧地方政府债务风险的一大潜在因素，因此强化政府偿债能力建设，完善地方政府债券本金偿还机制，建立其针对地方债券管理的“专项债券借-还的预平衡机制”，这对于防范我国地方政府的债务风险有着积极的意义，首先是对于债券的到期的偿还方式，应该建立多样化的形式，如到期后的本金与利息偿还、提前还款、分年还款等，强化了资金的内部控制的要求。同时，还要建立起多元化的政府债券的市场管理体系，以形成在地方债务市场上的投资主体多元化的市场结构，并且还应当要建立起在资本市场上的市场体系，利用商业银行、证券交易所等发行地方政府债券，积极探索在零售销售地方政府债券的可能性，推动地方政府债券投资主体的结构多元化。强调政府债券市场定价机制的市场化，提高政府债券发行的市场化效果。

（三）建立地方政府债务的风险预警与防范体系

对于地方政府债务的风险问题，一是要建立债务风险的识别机制，可以利用负债率、债务率、债务依存度、偿债率等国际上一般采用的债务指标对地方债务的风险进行识别。二是构建债务风险预警机制，可以从乡级政府开始对债务风险的实际情况进行考量，以此为基础最终构建一个完善的地府政府债务风险预警机制。在地方政府债务风险管理中要加强对于债务风险的评估和对预警结果的进一步应用，有序地对高风险地区的债务风险状况进行实时的动态监控，并且还要建立起风险评估体系，完善对于高债务风险地区的市场约束的相关机制，督促地方债务高风险地区采取相关措施逐步地化解风险。同时，还要進一步地对高风险地区的政府投融资行为进行约束性的措施，强制要求高风险地区的地方政府投资考虑PPP模式的使用，加强对财务风险的防范。