中国城市化为什么需要进行土地制度和户籍制度改革

张倩倩

【摘 要】 本文主要介绍中国城市化过程中的困境以及中国城市化的改进策略。首先介绍了城市化的概念和中国城市化过程中的一系列制度因素。其次是分析中国城市化的“划地不划人”、“进城务工根在农村”等困境。接下来对国内外城市化典型案例进行分析。本文主要选取了拉美国家中最具过度城市化代表性的巴西和中国实施地票制度比较成功的重庆进行分析。最后是对中国城市化发展的一些建议。

【关键词】 城市化 土地制度 户籍制度 过度城市化

一、中国城市化

（一）城市化概念

城市化一直是国际上一个值得探讨的问题。欧美、日本等发达国家在城市化的进程上，已经有了很长的发展历程，目前均已进入后期阶段。中国作为发展中的人口大國，城市化问题一直是被广泛关注的对象。城市化由过去的“反”城市化变成了热推城市化，近年来更是变成“实现现代化的重大战略选择”。随着中国经济进入新常态阶段，城市化对经济发展的内需驱动、创新驱动等作用就显得越发的重要起来。

城市化的概念主要有狭义和广义之分。狭义的城市化是指人口城市化，即农村人口迁移到城市转变为城市人口或农村地区转变为城市地区使农村人口转变为城市人口，由此使城市人口规模增大、比重提高的过程。城市化的广义概念是除人口城市化以外，还包括土地城市化和生活方式城市化。

目前我国改革从农村起步、在推进城乡之间产品和要素平等交换、改善农村公共福利、公共资源均衡配置等方面采取了一系列的措施，但是城乡分割的二元体制依然是横亘在我国经济发展面前的难题。我国城乡分割的二元体制源头在于新中国成立之时，为了实现赶超目标，集中力量发展工业，通过建立统购统销制度、户籍制度以及人民公社制度将城乡逐步分割开来。如今城乡差距的持续扩大使消除城乡二元体制必须付出的成本越来越高。

（二）城市化发展特征

首先，城市化具有集聚效应。城市化是根据社会发展状况，由经济发展推动。但是城市化形成之后，便会对城市经济发展产生重大影响。它能通过推动城市发展集约利用城市资源，把原本闲散、效率低下的土地、人力变成集中、高效率的资源，创造空间效益和集聚、规模效益。

其次，城市化过程中人口与土地相辅相成。与农业产业相对应的农村土地创造剩余劳动力和剩余粮食，剩余劳动力进入城市非农产业，由此所造成的城市用地不足就需要增大城市用地面积。因此土地制度就需要相应的整改。

再次，城市化的发展具有一定的复杂性。城市化的复杂性首先就体现在城市化具有一定的阶段性和周期性。城市化进程中每个阶段都有不同的特征，因此就需要政府制定相应的政策来适应发展城市化。城市化还具有不同的区域特征。一个国家或者地区都有其不同的地区特色、地理环境以及文化传统，经济发展状况也各不相同，每个地区发展城市化的过程也具有很大差异。

总结国内外城市发展状况，很多学者对中国的城市化进行了分析与解说。有的学者以土地制度为核心，认为中国的城市化是以土地制度为核心、由户籍制度、社会保障制度、就业制度 、教育制度及产业政策交互作用构成的制度体系。国内研究中国城市化的学者一般倾向于约束中国城市化的主要因素有户籍制度、土地使用制度以及产业结构等问题。

二、城市化发展困境

受计划经济时期的土地制度和户籍制度影响，中国“划地不划人”的伪城市化日趋严重，城市“民工荒”与“农村劳动力剩余”同时并存，农村劳动力依然根在农村，社会权益与普通城市人口仍有差别，城乡贫富差距依然巨大。城市化进程中，主要的困境在于中国的农村土地政策和户籍制度。

（一）土地制度困境

现有的农村土地制度为农村人口提供了一种特殊的社会保障。由于中国目前的现金收入水平很低，农村短时期内建立以个人付费为基础的社会保障制度是不可能实现的，由政府来承担全部或部分费用来实施农村社会保障制度将是对国家财政的一个重大挑战，广大的农村几乎没有一个完善的社会保障体系。但是中国农村特有的土地政策为农村居民提供了一定的社会保障。土地在某种程度上可以作为现金的替代品，为劳动者提供足够的食品，吸纳大部分的农村剩余劳动力，使得土地在农村的作用大大增加。但同时这也造成了农村土地对于城市化进程的阻碍。农村居民如果要弃农进城，或从事他业，他只得放弃他的集体所有土地的份额。如果他不愿放弃他对土地的权利，他就要定期回乡，变成“盲流”。农村人口在城务工，根却在农村。

目前，中国的城市化已经演变成大量集体农地强制国有化的过程。垄断性的土地“招拍挂”上市制度必然导致必然导致天价土地拍卖、高昂的房价和无法承受的房租，导致城市化的成本和代价趋高。现行的城市化制度使得城市发展边界的“摊大饼”扩张，城郊用地将变为城市用地，形成政府主导型的外生型城市化，土地收益具有不可持续性。20世纪90年代中期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让市场化，地方政府通过扩大农地转非农地的规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。各地普遍采取的征地后一次性支付补偿金之后让农民自谋职业的方式，使得农村剩余劳动力增多。补偿金偏低，城市就业存在明显劣势，大量农民失地又失业，社会不稳定等，这都是采取盲目城市化政策所带来的弊端。

（二）户籍制度困境

首先，户籍制度阻隔了城市化的进程。城市“划地不划人”的伪城市化普遍存在，城市化集聚效益大量浪费。由于户籍制度的存在，大多数进程务工人员无法享受到与城市人口相同的社会福利。在新中国成立伊始，国家出于多方面考核成立户籍制度，如今却成为中国城市化最大的绊脚石。进城务工的农民工权益得不到基本的保障，与城市人口相比较低的工资与高强度的工作，使得农民工依然是“候鸟式”的城市化，导致城市化过程中民工荒和农村大量剩余劳动力并存。在刘易斯模型中，劳动力向城市不断转移，当到达人口红利的某一转折点，边际产品的增加一定会间接或直接地提高劳动力的供给价格。伴随着中国

人口老龄化趋势，现阶段户籍制度约束和各地域市场分割的影响，中国劳动力市场进入刘易斯转移阶段，而非临界点。农村劳动力由于其单一的体力化劳动，无法形成“迁移式”的城市化。只有加速服务业等第三产业的发展，让农村剩余劳动力有就业的渠道，吸引农村劳动力进城定居，才能产生真正的城乡居民一体的城市化。

现行的城市化制度使得城市居民、城郊农民、流动务工人员和纯农区农民收入差距变大，并且城市化并未带动现代农业的全面发展，反而产生农业生产老龄化、农业经营规模细碎化等问题。城市化进程中，由于户籍制度的影响，使得农村户籍儿童难以享受到与城市户籍儿童相同的受教育福利，进城务工人员难以在城市安家立业。贫困地区最大的一个问题就是父母在城市务工，儿童留在家乡接受教育，产生代际断裂现象。由于长时间和父母分离，留守儿童可能会存在生理和心理的畸形发育，不利于儿童的成长。

三、国内外城市化发展模式和啟示

（一）重庆的地票政策

2008年，重庆报经中央同意，成立农村土地交易所，启动了地票交易试点。将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，增加耕地数量。按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量就可以作为国家建设用地新增的指标。这个指标除优先保障农村建设发展外，节余部分就形成了地票。按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。

全球城镇化的普遍规律是城市建设用地增加，农村建设用地相对减少，但农村耕地面积普遍增加。以中国城市和农村居住面积为例。农村人均居住生活用地在200-300平方米，但城市人均居住生活用地仅仅为100平方米。若一个农村人口进城，理论上应该节约150平方米的土地，若将土地复垦，必然会使耕地面积增加。但是中国的实际情况却是，农村人口进城，带来的反而是耕地面积的减少，农村更多的耕地被用作建设住房。究其原因，在于城乡分割的二元土地制度。我国法律规定，城市土地属于国家所有，农村土地除非国家征收，不得转为城市建设用地。农民进城后，宅基地闲置，城市又不得不为其匹配相应的住房用地。城市住房用地的刚性增加使得农村耕地减少。重庆市针对这一情况，鼓励外出务工人员将农村宅基地复垦转换为地票，将地票在市场上公开交易。这样使得农村闲置宅基地减少，进城务工人员也可以得到相应的放弃宅基地的补偿，在城市安居乐业。中国的农地为集体所有，农民虽有使用权，却无权处分。而重庆的地票制度正是针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置。通过指标化的形式，将农村闲置的、利用不充分的、价值很低的建设用地，转移到利用水平较高的城市地区，用市场把农村和城市联系起来，实现共赢。

但是重庆的地票制度也有一定的缺陷。重庆地票制度的这种“以土地换城市户口”的方式有一定的局限性。当地银行以土地作为融资的主要抵押物，金融财务面临巨大风险。零地租和低地租土地财政补助持续时间有限，城市无法通过收缴物业税的方式保证财政来源，城市的公共基础设施维护成了一个大问题。

（二）巴西“贫民窟”

50年代以来，巴西的工业化进展迅速。60年代至70年代中期的十余年，巴西紧急增长速度年均超出10%。创造了著名的“巴西奇迹”。在工业化的带动下，巴西的城市化获得了巨大的能量，巴西农村人口开始大规模向城市迁徙。第一大城市圣保罗地区 1950 年人口为 250 万人，1980 年达到 1350 万人； 同期，第二大城市里约热内卢地区人口由 290 万人增加到 1070 万人。现在全国 51%的人口居住在 10 万以上人口的城市中，其中 9 个大都市占全国人口的 29%。

但是巴西是拉美国家“过度城市化”的典型代表。首先便是巴西的贫富差距巨大。在巴西，50%的财富集中在10%的富人手中，而最穷的10%只有0.8%的财富。2000年的巴西依然有4600万人依然在为温饱问题而犯愁。且巴西的农地占有比例及其不平等。据巴西地理统计局的统计，1996 年占农户 1%的农村土地所有者，占有土地面积的 45%。全国大部分良田掌握在大庄园主手里，其规模最大的可以达到几万、十几万公顷。由于国家重视出口农业，对于面向国内的小农一直忽略，农业的福利补贴全都落入大中型农业企业手中。农村的中小农户和无农地人群在农村生活艰难，只能选择向城市迈进。以上种种造成巴西的“贫民窟”现象显著。贫民窟同时又滋生出一系列城市问题，如教育缺乏、毒品泛滥、疾病侵略等一系列社会问题。

四、中国城市化发展建议

目前，中国伴随社会经济的全面转型，城市化的发展也进入一个关键时期。基于国内外案例，城市化可以从以下几点进行改善发展。

首先，城市化的健康发展需要几种制度的联动改革，而不是单一发展。正如前文所说的那样，城市化进程中包括户籍制度，土地制度，产业制度等等多项政策制度的改进。不管是以人为核心的城市化，还是以土地为核心的城市化，毋庸置疑的，城市化进程中决不能将几种因素单独讨论并单独制定政策，造成制度割裂甚至完全相悖的结论。消除城乡分离的社会福利制度安排，消除城乡社会福利差异。保持农民土地承包经营权的稳定，不剥夺进城务工农民的耕地权利。加大耕地的补贴投入。改善户籍制度，使进城务工人员享有同等机遇，完善社会保障体系，即城乡统筹和公平处置。扶持产业发展，吸引农村剩余劳动力就业。

其次，建立市场主导、政府为辅的发展模式。放松对市场力量的束缚，城市化进程便可按基本经济原动力行事，充分发挥聚集和规模经济效益。当前，中国土地和户籍的制度性障碍，以行政性命令为主导的资源配置手段，必然导致经济发展的结构扭曲，特别是土地供给侧结构性市场的确实，造成大批农村人口无法进入城市。转变土地制度，使土地要素自由流动和市场化配置，实现城市土地供给的多渠道和土地产权的多元化，适当提高农民的征地补偿金，限制和规范公共利益土地的征收。，取消户籍制度中不平等障碍因素，保留人口变动和迁移的登记等服务功能，回归城市化本真，纠正“化地不化人”的城市化误区，注重吸引农村人口入城工作和定居，通过土地制度和户籍制度政策改革清除现代城市化的障碍。

最后，做好城市发展规划。着眼于城乡一体化的协调发展，制定合理的人口转移规划和科学的土地利用规划和城镇建设规划，调整产业结构促进产业转型升级，重视服务业等第三产业的繁荣发展，解决城市就业难问题。做好顶层设计和实际落实规划的一致和协调。走出一条社会和谐、绿色低碳、规划统筹协调的中国特色社会主义城市化道路。

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