PPP项目的运作研究

杨艳

[摘 要] 为保持城乡经济持续快速发展必须加强基础设施建设。政府财力无法承担大量基础设施建设的需求，贷款和发债等融资渠道又受到诸多限制，这就形成了城市目前基础设施建设的资金困境。通过以A市基础设施建设项目为例，从A市基础设施建设融资困境，民营经济的发展及其投资需求，以及PPP政策环境三个方面分析城市发展基础设施项目运用PPP模式的可行性，阐述了PPP模式的优势、运作机制和政策风险。提出未来随着PPP模式的政策专业化和精确化，应增强政策的指导性和针对性，进一步推进PPP模式规范化进程，以促进PPP模式服务于城市基础设施项目建设。

[关键词] 公私合营；基础设施；可行性；运作机制

[中图分类号] F283 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2018）07-0165-02

一、引言

近年来，为解决城市基础设施建设领域资金短缺、政府单一投资效率低下等问题，创造性地引入了PPP模式。PPP模式通过引入民间资本，实现了民间资本对于较高投资保障和稳定投资回报的需求，实现PPP参与各方共赢的局面。通过政府引导，创造良好的公私合营体制机制环境，围绕城市经济发展的具体项目，政府及相关部门给予积极配合。规范私人投资者选择体系，提高民营企业选择的质量，制定法规对PPP项目公司进行规范化管理，监督其运营过程，确保国有资产的保值增值。

二、A市基础设施建设采用PPP模式的可行性

早在20世纪90年代起，国内外PPP模式便广泛运用于桥梁、港口、轨道交通等城市基础设施建设以及医院、学校等公共事业领域。但是由于各个项目具体的体制环境和经济发展程度不同，PPP模式也会表现为不同的实现形式。本文结合A市所面临的基础设施建设的融资困境、民营经济的发展规模、PPP政策环境三个方面展开可行性分析。

（一）A市基础设施建设融资困境

A市基础设施建设面临严峻的资金困难。一是政府财政拨款无法满足基础设施项目建设对资金的需求。A市财政收入占国民生产总值比重处于较低水平，财政收入呈逐年下降趋势。二是债务负担过重使A市政府无法从银行进行贷款融资。传统的银行贷款，借款和还款过程中存在行政干预、政企不分的弊端，造成银行系统大量的不良资产，一些地方政府因为债务问题已经陷入财政困境。

（二）A市发展迅速的民营经济及其投资需求

A市通过建成工业园区、高新技术开发区等民营企业发展基地，民营企业的产值逐年攀升。产业结构逐渐趋于优化，民营企业已经从来料加工制造业实现向科技创新方面转型升级，促进了工业结构的优化，主要经济性指标均实现了较迅速增长。在完成一定的资本积累以后，A市民间资本迫切需要新的投资渠道。基础设施项目，如铁路、电力、教育、医院建成后可以形成稳定的现金流，投资回报的安全性和稳定性较高，能够强烈地吸引追求稳定回报的民间资本。

（三）A市宽松的PPP政策环境

为了完善了市场竞争机制，使民营企业参与到市场经济的各个方面，2014年末，财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》和发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》均规范了PPP模式的范围以及操作模式，同时对PPP项目从储备到退出机制都进行了详细规定。至此，我国PPP模式顶层政策设计基本完成。国家鼓励政策的出台，为PPP模式应用于A市基础设施建设奠定了良好的政策环境。

三、PPP模式运用于A市基础设施建设的优势

由于基础设施项目建设周期较长，面临的风险也较为复杂，所以在PPP项目进程中政府部门和民营企业注重分担风险。在合理评估政府和企业的各自优势和特点基础上，根据各方所承担的风险来分配相应收益。

（一）PPP模式以“多赢”为合作理念

PPP模式在项目运作过程中更加注重社会效益的最大化。一是PPP模式有利于转变政府职能。政府部门在以往的基础设施建设项目中，往往身兼投资人、执行者和监督者这三个角色，责任全担带来管理上的低效，造成决策失误和监督失效甚至滋生腐败。二是民营资本作为PPP项目的参与方具有更多的主动权，民营企业全程参与PPP项目的初始确认、设计和可行性研究等。通过与政府部门一起参与项目全流程管理，政府的投资风险得到有效控制，并在项目的策划、融资、设计、施工、运营、维护中引进民企在投资建设方面的有效管理方法与技术，民企与政府各方的利益得到较好地保障。

（二）PPP模式以特许权协议为基础进行项目融资

PPP模式根据具体项目进行区分，以项目的预期收益、资产以及政府扶持力度来安排融资，政府和企业以特许权协议为基础，兼顾各方利益，进行全程合作，通过协议明确各方利益、责任及承担的风险以保证项目的顺利开展。

四、A市基础设施建设PPP模式的运作机制

PPP项目的运作流程大致分解如下：立项与可行性研究、选择民营企业、项目设计、项目招投标、成立项目公司、项目建设、项目运营以及项目移交阶段等，如下图所示：

PPP模式主要运作流程图

（一）PPP项目的前期规划阶段

一是可行性研究。PPP项目的可行性研究需要分析项目本身技术、管理、成本收益等方面，还需与城市中长期的社会和经济发展规划相吻合。二是选择民营企业成立PPP项目公司。基础设施项目与A市的国计民生密切相关，政府在選择民间参与者时以审慎的原则，对引入的民间资本的项目建设能力和风险承受能力进行筛选。签订特许权协议，确定好合作关系以及各方的权利义务。三是项目设计阶段。在PPP项目设计阶段应更多借助专业、经验丰富的咨询公司来设计项目。设计PPP项目在特许经营期内的建设与运营方案，以及项目的风险识别、分摊机制，规避项目前期的风险和后期的损失。四是项目招投标阶段。PPP项目方案设计完毕后，项目公司向银行等金融机构进行贷款融资。政府制作招标文件并通过公开招标的方式，邀请实力雄厚的民间资本参与投标，以此来选择PPP项目的建设承包商、供应商、运营商。

（二）PPP项目的中期建设阶段

一是成立项目公司。完成招标后，持有特许权的企业根据政府部门和私营公司的协议规定，成立项目公司保证项目施工过程中的资金需求，并按照基建工程技术、工期和质量要求进行具体施工。二是项目建设。项目公司成立后，根据协议开始项目施工。项目的各参与方按照协议投入资金，项目公司开始工程的设计、施工，确保工期与质量，并对施工过程进行监督。

（三）PPP项目的后期运营阶段

一是项目的运营。由政府部门亲自进行项目的运营或者专门的企业负责。公共机构需要严格监督项目运营的全过程，确保运作的规范，及时掌控项目的成本收益，关注公众的满意度。二是项目的移交。特许权到期后，政府部门可以继续与民营企业合作或者选择收回项目资产。政府部门依据特许经营协议收回项目时，决定是无偿收回还是支付补偿进行有偿收回。为确保项目能够继续运营，项目运营公司依照协议向公共部门移交经营资产时，必须确保项目资产质量与状态的完好程度。

五、PPP项目模式存在的政策风险

PPP模式在项目推进的过程中，其现存政策的风险也随着各类项目的逐步完工而逐渐显现。一是政府过当参与。现行政策中仅要求政府提供稳定良好的运营环境。政府的参与在一定程度上可以将项目的运营风险降低，但行政干预项目运作可能导致与市场化理念相悖乱。政府在PPP项目中的参与程度需要进一步规范。二是PPP项目唯一性难以保障。PPP项目运营企业取得项目未来长期稳定收入，必须有赖于特许经营权的唯一性。以现行的PPP政策来看，尚未明确规定特许经营权的唯一性，运营项目收益将因为丧失唯一性而受到严重影响。三是对社会资本的定义存在争议。在财政部2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》中，仅仅定义地方政府所属融资平台公司及其他国有控股企业以外的企业为社会资本。当PPP项目的参与者同样为国有企业时，PPP模式是否远离其初衷仍需进一步探讨。四是公共产品自由定价的限制。PPP基础设施项目为社会提供公共产品，公共产品的定价机制由当地物价部门统一规定，定价缺乏灵活性。企业能否以市场化的产品价格实现盈利，需要进一步地加以明确。

六、结语

PPP作为一种新型的公私合作模式被运用于基础设施项目中，克服了传统融资模式公共部门资金短缺、生命周期长、管理效率低下和风险大等缺陷，同时也为私人部门拓宽了融资渠道和获得了一定的收益。未来PPP模式的政策将不断专业化、精确化，同时增强政策的指导性和针对性，进一步推进PPP模式改革的规范化进程。

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[责任编辑：史朴]